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Progressive Migrations- und Flüchtlingspolitik

Vorausschauend und realistisch, menschlich und gut geregelt


»Auch in Zukunft werden wir Zuwanderinnen und Zuwanderer brauchen, Menschen, die anpacken und an der Zukunft dieses Landes mitbauen. Einwanderung wird auch zur Zukunft unseres Landes gehören, wenn wir ein starkes und wohlhabendes Land bleiben wollen.« (Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier)[1]

Wanderungsbewegungen prägen seit jeher das menschliche Leben auf diesem Planeten. Ihre Gestaltung ist gleichzeitig eine der großen Herausforderungen unserer Zeit. Es gibt die vielen positiven Errungenschaften von grenzüberschreitender Mobilität – etwa ein Schuljahr, eine Ausbildung oder ein Studium im Ausland, oder reisen zu können, praktisch wohin man will, oder sich für die Arbeit oder der Liebe wegen in einem anderen Land niederzulassen. Doch die Schattenseiten von Migration bestimmen allzu oft die Medienberichte und den öffentlichen Diskurs. Weil es sie gibt: Leid und Abwehr, Ausbeutung und Diskriminierung, Flucht und Vertreibung. Migration ist ein Politikfeld, das gestaltet werden muss. Es erfordert strategisches Handeln, Regulierung und Durchsetzung dieser Regeln. Für die neue Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland ergeben sich daraus Aufgaben und Projekte – hierzulande und auf internationaler Bühne. Der Koalitionsvertrag verfolgt einen Paradigmenwechsel hin zu einer »aktiven und ordnenden Politik«. Dieser lässt sich nur mit einer progressiven Migrations- und Flüchtlingspolitik bewältigen, die vorausschauend und realistisch, menschlich und gut geregelt ist. Fünf Schlaglichter.

Progressiv heißt: Heimat im Plural

Die Vision einer guten Gesellschaft

Progressive, also fortschrittliche Politik braucht zunächst eine Richtung, eine Orientierung, in die man geht, eine attraktive Zielvorstellung, die zur Mitwirkung motiviert und Akzeptanz und damit Umsetzungschancen fördert. Es braucht also die Vision einer Gesellschaft, in der alle – ob hier geboren oder gerade erst nach Deutschland gekommen – gut miteinander leben und sich in ihrer Vielfalt gleichzeitig als ein »Wir« begreifen. Ein solches Leitbild kann nicht vorgegeben werden, es entsteht im Diskurs. Dieser wiederum braucht Impulse und muss politisch und gesellschaftlich organisiert werden. Einen wichtigen Impuls hat zuletzt Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier gegeben: »Heimat gibt es im Plural«, ist seine Überzeugung und die Bundesregierung ist mit ihrem Koalitionsvertrag auf dem Weg, diese Überzeugung in praktische Politik umzusetzen. Die geplante Reform des Staatsbürgerschaftsrechts ist nur ein Beispiel. Mehrstaatigkeit soll grundsätzlich hingenommen werden, hier geborene Kinder sollen automatisch Deutsche sein, wenn sich ein Elternteil fünf Jahre im Land aufgehalten hat. Einbürgerungen sollen erleichtert werden. Das wären gute Regeln für ein neues Wir.

Erfolgsgeschichten sichtbar machen

Die Unterstützung für ein positives Leitbild hängt nicht zuletzt daran, wie die Wirklichkeit heute wahrgenommen wird. Die Debatten über die Migrations- und Asylpolitik wurden in den Jahren seit 2015 zu stark von rechtspopulistischen Narrativen beeinflusst, die Schutzsuchende und Migrant_innen zuvorderst als eine Bedrohung darstellen und Ängste und Hass gegen Menschen schüren. Das widerspricht nicht nur der Einwanderungsgeschichte Deutschlands der letzten 60 Jahre, sondern es schmälert auch die vielen Erfolgsgeschichten von Menschen, die im Zuge der Flüchtlingsbewegungen von 2015/16 nach Deutschland gekommen sind und die ein neues Leben aufgebaut haben. Hass und Hetze muss sich progressive Politik entgegenstellen, mit den Mitteln des Rechtstaates, aber auch mit der richtigen Haltung, die auf den Werten Gerechtigkeit, Solidarität, Fairness und Freiheit fußt. Gerade weil progressive Parteien Migration grundsätzlich positiv bewerten, sehen sie auch die Hindernisse und Schwierigkeiten: Das Ankommen in Deutschland muss besser organisiert, Diskriminierungen und Vorurteile müssen abgebaut werden. Das Miteinander in Vielfalt bringt soziale Konflikte mit sich, die es zu bearbeiten gilt, mit Dialog und Fachpolitik.

Progressiv heißt: eine vorausschauende Politik

Den Staat strategiefähig machen

Deutschland braucht eine vorausschauende Asyl- und Migrationspolitik und muss dafür seine staatliche Strategiefähigkeit ausbauen. Konkret heißt dies, dass auf staatlicher Ebene ein Gesamtansatz etabliert werden muss, wobei die einzelnen Ressorts systematisch zusammenarbeiten, um gemeinsame und kohärente Strategien, Leitlinien und Konzepte zu entwickeln (Whole-of-Government-Approach). Diese müssen globale Trends der Migration und weltweite Fluchtbewegungen stärker in den Blick nehmen. Die Strategien müssen dabei auf Szenarien zurückgreifen – auf zuvor analysierte mögliche Verläufe –, statt nur reaktiv auf Ereignisse zu antworten, wie wir es zu häufig in den letzten Jahren bei der Flüchtlingspolitik gesehen haben. Reaktive Muster, die naturgemäß verspätet einsetzen und zudem häufig mit heftigen Kontroversen im Inland und mit möglichen Partnerländern einhergehen, lassen Politik macht- oder wirkungslos erscheinen. Eine vorausschauende Politik erkennt dagegen frühzeitig Trends und vergrößert merklich ihren Handlungsspielraum.

Mobilität in einer globalisierten Welt

Die Globalisierung verändert die menschliche Mobilität kontinuierlich. Über die Jahrzehnte nahm die individuelle Mobilität zu, sowohl in den wirtschaftlich entwickelten Regionen wie Europa als auch in den weniger entwickelten Weltregionen. Das hatte und hat immer positive Effekte, für die Migrierenden selbst, aber auch für die Entwicklung in den Ziel- und Herkunftsländern – durch Austausch, Wissenstransfer und Investitionen. Das bringt aber immer auch Herausforderungen mit sich wie gesellschaftliche Spannungen, Ausbeutung und einen zunehmend globalen Wettbewerb um Fachkräfte. Die Covid-19-Pandemie – auch ein Phänomen der Globalisierung – hat die globale Migration und Mobilität von Menschen stark eingeschränkt. In 2020 wurden laut der Internationalen Organisation für Migration (IOM) circa. 108 000 internationale Reisebeschränkungen im Zusammenhang mit Covid-19 verhängt. Viele Umsiedlungsprogramme des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen (UNHCR) wurden ausgesetzt, obwohl die Zahl von Menschen auf der Flucht von Jahr zu Jahr zunimmt. Es ist absehbar, dass die Pandemie wie auch der Klimawandel strukturelle Fluchtursachen verstärken wird. Darauf muss die Bundesregierung besser vorbereitet sein, als sie es in der Vergangenheit war. Und zwar sollte sie sich darum bemühen, die Prognose- und Szenarienkapazitäten ihrer Ressorts mit der beratenden wissenschaftlichen Forschung stärker zu vernetzen.

Deutschland, ein modernes, offenes Einwanderungsland

Auf der anderen Seite sind Europa und Deutschland auf Einwanderung angewiesen, um der demografischen Entwicklung entgegenzuwirken, um die Sozialsysteme zu stabilisieren und um unseren Wohlstand zu sichern, denn ohne Zugewanderte geht nichts mehr. Und in der Tat sieht die Mehrheit der Menschen in Deutschland Einwanderung als Chance und soziale wie kulturelle Bereicherung, verlangt aber von der Politik auch, dazu beizutragen, dass diese Chancen genutzt werden. Eine Voraussetzung dafür ist, dass alle am politischen, wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Leben teilhaben können. Neben Reformen in der Einwanderungsgesetzgebung sind daher auch Maßnahmen wichtig, die ein progressives Bild eines weltoffenen Deutschlands, samt all seiner lebenswerte Angebote und Standortvorteile in die Welt kommuniziert.

Progressiv heißt: Migration entwicklungsorientiert gestalten

Ein Ende der Formelpolitik

Die Wechselwirkung zwischen Migration und Entwicklung ist zu komplex, als dass sie in einfachen Formeln wie »Mehr Entwicklung, mehr Migration« oder »Mehr Entwicklung, weniger Migration« abgebildet werden könnte. Eine Vielzahl von Faktoren bestimmen die Migrationsentscheidungen von Menschen, wie etwa Einkommen, wirtschaftliche Aussichten, kolonial-historische Verbindungen und geografische Lage. Und auch die Auswirkungen für Ziel-, Transit- und Herkunftsländer sowie für das Leben der migrierenden Person können sehr unterschiedlich ausfallen. Migration kann positive Entwicklung bedeuten, wenn sie gut und fair geregelt ist und die Rechte der Migrant_innen gesichert werden. Das verhindert nicht nur Ausbeutung und Lohndumping in den Zielländern wie Deutschland, sondern es ermöglicht Menschen, ihre Verwandten im Herkunftsland zu unterstützen, etwa in Form von Rücküberweisungen (remittances). Deswegen ist es wichtig, dass sichere, geordnete und reguläre Migration zum Wohle aller gefördert wird, so wie es der Globale Migrationspakt der Vereinten Nationen vorsieht. Auch Einwanderung nach Deutschland sollte so gestaltet werden, dass sie sowohl dem Wohle der Migrant_innen als auch der Wirtschaft und Gesellschaft hierzulande und in den Herkunftsländern dient (Triple-Win-Ansatz). Diesen entwicklungsorientierten und rechtebasierten Ansatz sollte die Bundesregierung auch bei der Umsetzung und Weiterentwicklung der Einwanderungsgesetzgebung berücksichtigen und in konkrete Programme übersetzen. Bereits existierende staatliche Programme zur organisierten Anwerbung von Fachkräften auf Basis von Migrationsabkommen mit Drittstaaten sollten stärker gefördert werden als private Rekrutierungsagenturen.

Rolle der Entwicklungszusammenarbeit

In ein anderes Land zu ziehen, sollte grundsätzlich eine freie Entscheidung sein und keine Notwendigkeit. Die meisten Menschen auf der Welt haben nicht den Wunsch, ihre Heimat und Familie zu verlassen. Laut Schätzungen der Vereinten Nationen haben 96,5 Prozent ihren Wohnsitz in dem Land, in dem sie geboren wurden. Doch sehr wohl sehen viele die Notwendigkeit, ihre Heimat zu verlassen – man spricht dann von strukturellen Treibern bzw. Fluchtursachen, wie Armut und Hunger, wirtschaftlicher Perspektivlosigkeit, politischer Repression oder knappen Ressourcen. Die unabhängige Fachkommission Fluchtursachen hat der neuen Bundesregierung eine Reihe von Handlungsempfehlungen mitgegeben, die darauf abzielen, Lebensgrundlagen im globalen Süden zu sichern und Entwicklungsperspektiven zu eröffnen. Die Entwicklungszusammenarbeit kann ebendort einen kleinen Beitrag zu besseren politischen, sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Verhältnissen leisten, und so die Lebensbedingungen und Perspektiven verbessern. Laut Kommission, sollte dabei ein Schwerpunkt auf dem Aufbau anpassungsfähiger sozialer Sicherungssysteme und auf dem Zugang zu Basisdienstleistungen in den Partnerländern liegen, um Armut nachhaltig zu reduzieren. Zugang zu Bildung und eine allgemeine Gesundheitsversorgung seien dabei elementar – gerade in Pandemiezeiten. Wichtig ist zudem, Entwicklungszusammenarbeit nicht für Fragen der Migrationssteuerung zu instrumentalisieren. Vielmehr müssen sie auf Augenhöhe miteinander verhandelt und Zielkonflikte dabei klar benannt werden.

Progressiv heißt: die Menschenwürde verteidigen

Humanitäre, langfristige und belastbare Asyl- und Flüchtlingspolitik für die EU

Nach 70 Jahren Genfer Flüchtlingskonvention sind Asyl und Flüchtlingsschutz unter Beschuss. Der Schutz von Menschen, die vor Krieg und Gewalt flüchten, ist eine zivilisatorische Errungenschaft, die es zu verteidigen gilt – weltweit, aber gerade auch in Europa. Das gilt auch in Situationen, in denen Machthaber wie Erdogan oder Lukaschenko versuchen, Menschen zu außenpolitischen Zwecken zu instrumentalisieren, um die Europäische Union (EU) unter Druck zu setzen. Hier muss die EU resilienter und souveräner werden. Außenpolitische Erpressungsversuche sind primär mit außenpolitischen Instrumenten zu lösen, nicht über die Flüchtlingspolitik. Dass Diktaturen europäische Schwachpunkte ausnutzen, muss natürlich möglichst verhindert werden. Die EU braucht eine humanitäre, langfristige und belastbare Asyl- und Flüchtlingspolitik inklusive europäischer Seenotrettung, sie braucht effektive Mechanismen zur Verteilung von Geflüchteten, gemeinsame europäische Asylverfahren inklusive Rückführung; die Europäische Asylagentur (EASO) sollte ausgebaut und das EU-Grenzmanagement an Menschenrechten orientiert werden. Städte und Kommunen, die sich in ganz Europa freiwillig zur Aufnahme und Integration von Asylsuchenden bereit erklären, sollten Geld aus EU-Finanzierungsinstrumenten für die kommunale Entwicklung erhalten. Der Weg hin zu solch einem System ist steinig, weil die Differenzen zwischen den Staaten groß sind. Deswegen müssen progressive Kräfte innerhalb Europas vorangehen und Koalitionen der Solidarität und Verantwortungsteilung bilden, wenn es z.B. um die Aufnahme von Menschen geht, die auf dem Mittelmeer aus Seenot gerettet wurden. Innerhalb und außerhalb des bestehenden Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) bestehen Möglichkeiten zu kooperieren, um so auch Impulse für die festgefahrenen Verhandlungen zu setzen.

Zugang zu Schutz ausbauen

Um Schutzsuchenden eine sichere und geordnete Einreisealternative zu bieten – wie es der Koalitionsvertrag vorsieht –, könnten sichere Zugangswege ausgebaut werden, etwa humanitäre Visa, Resettlement-Verfahren, humanitäre Aufnahmeprogramme und Familienzusammenführungen. Die USA haben bereits angekündigt, im Jahr 2022 125.000 Menschen aufzunehmen, das heißt zehnmal mehr als noch 2020. Um eine wirkliche Trendwende im globalen Resettlement herbeizuführen, müssten andere Staaten nachziehen und ihre Programme moderat hochfahren. Eine solche globale Resettlement-Allianz könnte nicht nur den vorhandenen Bedarf an Plätzen decken, sondern ein gewisses Maß an Koordination und Austausch über best practices ermöglichen. Resettlement und andere komplementäre Zugangswege sind sowohl wichtige Ergänzungen zum internationalen Flüchtlingsschutz, als auch wichtige Instrumente der internationalen Verantwortungsteilung. Sie bieten sicheren Zugang zu Schutz für besonders vulnerablen Gruppen. Grundsätzlich sollte gelten: Ob ein Mensch Zugang zu Schutz bekommt, sollte nicht davon abhängen, ob er es auf europäisches Territorium oder zumindest an die Grenze schafft. Die auf europäischer Ebene verfolgte Strategie der Externalisierung von Grenzkontrollen und Asylverfahren steht diesem Prinzip entgegen und muss vor diesem Hintergrund kritisch hinterfragt werden.

Progressiv heißt: mehr Zusammenarbeit im multilateralen System

Deutschland als wichtiger Akteur

Deutschland ist ein wichtiger migrations- und flüchtlingspolitischer Akteur, der sich aktiv an multilateralen Prozessen beteiligt und wertvolle Impulse setzt. Die Bundesrepublik ist zum zweitgrößten Geberland für humanitäre Hilfe aufgestiegen und damit eine tragende Säule für die chronisch unterfinanzierten Vereinten Nationen. Das VN-System leistet in den vielen langanhaltenden Fluchtsituationen eine herausragende Arbeit, von der die Existenz von vielen flüchtenden Menschen abhängt. Eine Lehre aus der Fluchtkrise von 2015 ist, dass die Finanzierung der humanitären Hilfe der Vereinten Nation gesichert werden muss und dass Gelder im Krisenfall entwicklungsorientierter, flexibler und wirksamer einzusetzen sind und dass die Finanzierungsbasis erweitert werden sollte. Hilfsorganisationen wie das Welternährungsprogramm müssen jederzeit so ausgestattet sein, dass akute Hilfe möglich ist, ohne auf Geberkonferenzen zu warten.

Die globalen Pakte zu Migration und Flucht aktiv gestalten

Mit der Verabschiedung des Globalen Pakts für eine sichere, geordnete und reguläre Migration der Vereinten Nationen gibt es seit 2018 eine Übereinkunft zwischen Staaten, die alle Aspekte weltweiter Migration umfasst und konkrete Leitprinzipien, Ziele und Maßnahmen für eine langfristige und nachhaltige Gestaltung von Migration enthält. Deutschland kann den Prozess der Umsetzung des Pakts nutzen, um seine eigenen Reformprojekte in der Einwanderungspolitik international zu besprechen und von Erfahrungen anderer Staaten und Akteure zu lernen. Aber auch innerhalb Deutschlands sollten die Projekte in der Migrationspolitik ressortübergreifend und mit zivilgesellschaftlicher Beteiligung diskutiert werden, wie es der globale Migrationspakt empfiehlt. Der ebenfalls 2018 von den VN angenommene Globale Pakt für Flüchtlinge soll die internationale Verantwortungsteilung sowie die Reaktionsfähigkeit des humanitären Systems verbessern. In diesem Zusammenhang muss die entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit gefördert werden, die humanitären Flüchtlingsschutz mit mittelfristiger Entwicklungszusammenarbeit verknüpft, um Flüchtlingen ein möglichst unabhängiges und selbstständiges Leben zu ermöglichen. Diese zwei multilateralen Pakte sollen als Richtschnur dienen, um Migration stärker zu ordnen und zu steuern sowie die Rechte von Migrant_innen zu schützen.

Paradigmenwechsel im Politikfeld Migration und Flucht

Kein Land der Welt kann die weltweite Migration im Alleingang regeln – neben nationaler Einwanderungspolitik braucht es europäische und globale Zusammenarbeit, das zeigen allein diese wenigen Schlaglichter. Um das Politikfeld Migration und Flucht im Sinne eines Paradigmenwechsels »aktiv zu ordnen«, bedarf es einer verlässlichen Faktenbasis und Analysen, auf denen Strategien einer vorausschauenden Flüchtlings- und Migrationspolitik aufbauen können. Ein Paradigmenwechsel in der nationalen Einwanderungspolitik ist dabei wesentlich einfacher zu erreichen als auf europäischer oder globaler Ebene. Deutschland wird sich als modernes Einwanderungsland weiterentwickeln – mit einer von Vielfalt geprägten Gesellschaft. Angesichts der zu beobachtenden Aushöhlung des Flüchtlingsrechts werden auf europäischer Ebene progressive Kräfte mit alternativen Modellen gebraucht, die Menschenrechte in den Vordergrund stellen, Solidarität und Verantwortungsteilung betonen und langfristig tragfähig sind. Auch auf globaler Ebene gibt es für Deutschland als wichtigen Akteur in der Migrations- und Flüchtlingspolitik viel zu tun, etwa eine nachhaltige Finanzierung des internationalen Flüchtlingsschutzes sicherzustellen und entwicklungsorientierte Flüchtlingsarbeit zu fördern. Die Covid-19-Pandemie hat gezeigt, wie schnell grenzüberschreitende Mobilität auch in einer globalisierten Welt eingeschränkt werden und welche Auswirkungen dies auf Wirtschaftskreisläufe und das Leben von Millionen von Flüchtlingen und Migrant_innen haben kann. Für Deutschland hat die Pandemie deutlich gemacht, wie sehr diese Gesellschaft auf eingewanderte Menschen angewiesen ist: im Gesundheitswesen, auf dem Acker, in der Logistik und in der Spitzenforschung. Das macht deutlich: »Einwanderung wird auch zur Zukunft unseres Landes gehören, wenn wir ein starkes und wohlhabendes Land bleiben wollen

[1] Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier (2021): 60 Jahre deutsch-türkisches Anwerbeabkommen, https://www.bundespraesident.de/SharedDocs/Reden/DE/Frank-Walter-Steinmeier/Reden/2021/09/210910-Anwerbeabkommen-D-TUR.html (aufgerufen am 17.12.2021).

 

Autoren

 

Dr. Lars Castellucci

ist Mitglied des Deutschen Bundestages und stellvertretender Vorsitzender des Innenausschusses sowie Mitglied im Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

Felix Braunsdorf

ist Referent für Migration und Entwicklung im Referat Globale und Europäische Politik der Friedrich-Ebert-Stiftung Berlin

Progressive Migrations- und Flüchtlingspolitik

Impulse für einen Paradigmenwechsel
Bonn, 2022

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