06.11.2020

Progressive Handelspolitik im Angesicht globaler Armut

von Eveline Herfkens



Die Ziele der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung (UN-Nachhaltigkeitsziele) betreffen sämtliche unserer progressiven Anliegen und Ideale. Jegliche progressive Politik sollte deshalb anhand dieser Ziele gestaltet und gesteuert werden, auch die Handelspolitik. Das erste dieser Ziele – das Ende globaler Armut – ist sogleich das wichtigste und umfassendste.

Progressive Handelspolitik muss auf der Prämisse aufbauen, dass der internationale Handel Hunderten Millionen Menschen in Entwicklungsländern geholfen hat, der Armut zu entkommen und ihren Lebensstandard zu verbessern. Denn trotz berechtigter Kritik hat sich der internationale Handel insgesamt als positive Kraft erwiesen: Er fördert das Wachstum, und gemeinsam mit einer vernünftigen Sozialpolitik hilft er, Armut zu reduzieren.

Entwicklungsländer brauchen mehr – nicht weniger – internationalen Handel, und sie brauchen mehr, nicht weniger Zugang zu unseren reichen Verbrauchermärkten. Die UN-Nachhaltigkeitsziele halten das fest: „Der internationale Handel ist ein Motor für inklusives Wirtschaftswachstum und die Verringerung der Armut und trägt zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung bei.“ In Punkt 11 unter Ziel 17 wird gefordert, „die Exporte der Entwicklungsländer deutlich [zu] erhöhen, insbesondere mit Blick darauf, den Anteil der am wenigsten entwickelten Länder an den weltweiten Exporten bis 2020 zu verdoppeln“. Doch in den vergangenen Jahren haben die Exporte der am wenigsten entwickelten Länder leider abgenommen.

EU-Handelspolitik und Armut während Covid-19

Das Ziel, der globalen Armut ein Ende zu setzen, ist durch die Covid-19-Pandemie in noch weitere Ferne gerückt. Für arme Bevölkerungsschichten in Entwicklungsländern, die schon jetzt schwer unter den Auswirkungen von Covid-19 auf ihre fragilen Volkswirtschaften leiden, hat die Handelspolitik, mit der die EU anfangs auf die Pandemie reagierte, die Lage noch weiter verschlimmert.

Seither sind Entwicklungsländer einer vierfachen Gefahr ausgesetzt, nicht nur durch Covid-19 selbst, sondern auch durch die daraus resultierende schwere wirtschaftliche Krise. Die Rohstoffpreise, von denen viele arme Länder abhängig sind, sind gesunken, die Auslandsinvestitionen und der Tourismus sind zusammengebrochen. Da die meisten Menschen in diesen Ländern keinerlei soziale Absicherung haben und im informellen Sektor von der Hand in den Mund leben, bedroht der Wegfall dieser Existenzgrundlagen mehr Leben als Covid-19 selbst.

Lockdown-Maßnahmen funktionieren weniger gut, wenn 56 Prozent der urbanen Siedlungen aus überfüllten Slums bestehen und Seife wie auch sauberes Wasser nur schwer erhältlich sind. Während sich unsere Volkswirtschaften „alles Menschenmögliche“ leisten können, um der Pandemie entgegenzutreten, können es sich arme Länder einfach nicht erlauben, Geld zu drucken oder die Schuldenlast und das Haushaltsdefizit zu erhöhen.

Dieser Schock, der größte für die weltweite Entwicklungszusammenarbeit seit dem Zweiten Weltkrieg, könnte viele Erfolge der vergangenen Jahrzehnte zunichtemachen. Die UN-Nachhaltigkeitsziele, insbesondere jene zu Armut und Hunger, erscheinen immer unerreichbarer.

Die EU-Handelspolitik verschlimmerte zu Beginn der Covid-19-Pandemie auch dadurch die Lage, dass einige EU-Staaten für persönliche Schutzausrüstung (PSA) und medizinische Güter und Geräte Ausfuhrkontrollen verhängten. Die EU-Kommission erließ daraufhin Richtlinien, die sowohl das Gesundheitswesen als auch die grenzübergreifende Verfügbarkeit grundlegender Güter und Dienstleistungen innerhalbder EU sichern sollten. Zusätzlich erließ die Kommission Bestimmungen, nach denen PSA-Exporte aus der EU in Nicht-EU-Staaten einer vorherigen Genehmigung bedurften. Diese Maßnahmen haben sich verheerend auf arme Länder ausgewirkt, gerade auf Staaten in Subsahara-Afrika (SSA), die über keine inländischen Kapazitäten verfügen, um zur Pandemiebekämpfung dringend benötigte Ausrüstung herzustellen. Noch immer bestehende Exportbeschränkungen dieser Art müssen beendet werden.

EU-Handelspolitik und zukünftige Pandemien

Covid-19 hat die Schattenseite der Globalisierung sichtbarer denn je gemacht, und die EU muss ihre Resilienz und Reaktionsfähigkeit gegenüber zukünftigen Pandemien stärken.

Der ehemalige EU-Handelskommissar Phil Hogan hat eine „Offene Strategische Autonomie“ gefordert, ein „stimmiges Bündel politischer Maßnahmen, die das richtige Gleichgewicht erzielen zwischen einem „geschäftsoffenen“ Europa und einem Europa, das seine Bevölkerung und Unternehmen schützt“. Eine progressive Agenda verlangt, dass die EU bei der Realisierung dieses Gleichgewichts die Auswirkungen ihrer handelspolitischen Entscheidungen auf die weltweit Armen berücksichtigt, nicht nur die auf die „eigene Bevölkerung und die eigenen Unternehmen“.

Globale Pandemien erfordern globale Antworten. Für die EU heißt das, dass sie innerhalb des WTO-Rahmens eine Einigung über Maßnahmen erreichen muss, die die Resilienz und die Sicherheit des Zugangs zu wichtigen Versorgungsgütern stärken, besonders zu gesundheitsbezogenen Produkten und zu Lebensmitteln, ohne den internationalen Handel einzuschränken. In dieser Hinsicht ist es erfreulich, dass die EU sich der kürzlich verabschiedeten WTO-Ministererklärung angeschlossen hat, die auf die Covid-19-Pandemie mit einem offenen und verlässlichen Handel bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Nahrungsmitteln reagiert hat. Unter anderem hält die Erklärung fest, dass „die Armen der Welt, einschließlich die Arbeiter_innen in der Landwirtschaft, die Hauptlast erhöhter Ausfuhrbeschränkungen tragen würden“.

Prioritär muss die EU sicherstellen, dass Patente und andere geistige Eigentumsrechte nicht die Herstellung und Verbreitung von Impfstoffen, Behandlungsmethoden, Diagnostik und Medizinprodukten behindern. Die Covid-19-Pandemie entspricht eindeutig der Definition einer Notsituation, für die Artikel 73 des TRIPS-Abkommens (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) die Aufhebung geistiger Eigentumsrechte zulässt.

EU-Handelspolitik aus langfristiger Sicht

Über die jetzige Krise hinaus sollte die EU in ihrer Handelspolitik den Interessen von Entwicklungsländern größere Beachtung schenken, gerade auch den einkommensschwachen Staaten in Subsahara-Afrika. Diese Länder sind die ärmsten der Welt. In dieser Region trägt Europa durch seine Vergangenheit eine besondere Verantwortung für die Zukunft; die gegenseitige Abhängigkeit der beiden Kontinente wird zukünftig weiter zunehmen. Nicht nur muss Europa in Afrika reichlich in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Infrastruktur investieren. Auch muss es seine Märkte gegenüber Subsahara-Afrika großzügiger öffnen und dessen Exporte auf unseren Märkten bevorzugt behandeln.

Leider ist unsere Beziehung zu Subsahara-Afrika nach wie vor bestimmt durch „unbewältigte Geschichte, strukturelle Abhängigkeit und Partikularinteressen“. Aufgrund der von uns forcierten Wirtschaftspartnerschaftsabkommen – die in Afrika auf großen Widerstand stoßen – und Migrationsfragen hat sich die Beziehung im Laufe der vergangenen zehn Jahre verschlechtert. Oder, wie es die International Crisis Group ausdrückt, Europas „Festungsansatz, gepaart mit ungeschickter Diplomatie, hat Afrika verprellt“.

Der Anteil der Staaten in Subsahara-Afrika am Welthandel beläuft sich auf inzwischen nur noch zwei Prozent, die Hälfte ihres Anteils in den 1980er Jahren. Gerade diese Länder müssen ihre Exporte ausweiten, um Arbeitsplätze zu schaffen, Einkommen zu steigern und dadurch letztendlich ihre Armut und Abhängigkeit von Entwicklungshilfe zu reduzieren. Die Region benötigt also einen großzügigeren Zugang zu unseren reichen Verbrauchermärkten, um so Investitionen in arbeitsintensiven Exportbranchen zu fördern.

Die Interessen der subsaharischen Region in unserer Handelspolitik ernst zu nehmen beginnt damit, in Handelsabkommen „Kapitel über nachhaltige Entwicklung“ aufzunehmen, die berücksichtigen, wie sich diese Abkommen auf arme Länder und die Armut in der ganzen Welt auswirken. Auch müssen wir sicherstellen, dass die Aspekte, die diese Kapitel derzeit abdecken, mit den Bedürfnissen und Realitäten armer Staaten im Einklang stehen bzw. diese berücksichtigen:

  • Arbeitsstandards: Jedes Land sollte die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) erfüllen. Zudem müssen wir unsere Arbeiter_innen vor unlauterem Wettbewerb aus Ländern schützen, die diese Normen nicht erfüllen. Die EU hat gezeigt, dass die Aufnahme dieser Punkte in Handelsabkommen die Arbeitsbedingungen in den Ländern, mit denen wir Handel betreiben, nachweislich verbessert. Wir müssen jedoch darauf achten, derlei Bestimmungen nicht zu protektionistischen Zwecken zu missbrauchen. Auch müssen wir anerkennen, dass die Lohnkosten in armen Ländern definitionsgemäß niedriger sind – da sie nun einmal arm sind – und diese Länder darin einen völlig legitimen komparativen Kosten- bzw. Wettbewerbsvorteil haben.
     
  • Handel und Umwelt/Klimawandel: Eine progressive Handelspolitik muss so zugeschnitten sein, dass sie solche Handlungsweisen diszipliniert bzw. bestraft, die den Klimawandel befeuern, statt ihn zu bekämpfen. Die Verbrennung fossiler Brennstoffe gilt als größte menschengemachte Quelle von Treibhausgasemissionen. Die EU sollte sich dafür einsetzen, dass auch die weltweit über 425 Milliarden US-Dollar an Subventionen für die Produktion und den Verbrauch solcher Brennstoffe unter die WTO-Bestimmungen zu Subventionen und Wettbewerb fallen, und stattdessen verstärkt die erneuerbaren Energien fördern. In diesem Zusammenhang sollte Europa auch seine Subventionen an den Sektor, der an zweiter Stelle bei den Treibhausgasemission steht, überdenken: die Landwirtschaft. Eine Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik würde auch dabei helfen, deren negative Auswirkungen auf die Produzent_innen in armen Ländern weiter einzudämmen. Bei der Erwägung von CO2-Grenzabgaben – d. h. importierte Produkte auf Grundlage ihres CO2-Fußabdrucks mit Gebühren zu belegen, falls dieser über dem inländischer Produkte liegt, und exportierenden inländischen Produzent_innen eine Rückerstattung zu gewähren – sollten arme Länder, die nur für einen winzigen Anteil der weltweiten Emissionen verantwortlich sind, ausgenommen sein.
     
  • Regulatorische Standards: Wir müssen prüfen, inwieweit unsere regulatorischen Bestimmungen und Anforderungen unnötige Hürden darstellen. Zu Recht schätzen wir unsere hohen Standards, doch einige wirken offenkundig protektionistisch. Auch sollten wir uns bewusst sein und vermeiden, dass manche Standards kleinere Produzent_innen ausschließen, wenn diese nicht die Kapazitäten haben, einer Zertifizierung zu entsprechen oder sie zu erhalten.

Da die Binnenmärkte der Staaten in Subsahara-Afrika zu klein sind, als dass die Industrie dort vor Ort Skalenerträge bzw. Kostenersparnisse durch Massenproduktion erzielen könnte, müssen die verschiedenen regionalen Handelsabkommen innerhalb der Region rationaler gestaltet und schneller ein gemeinsamer Markt geschaffen werden: Vor zwei Jahren rief die Afrikanische Union die African Continental Free Trade Area ins Leben, eine panafrikanische Freihandelszone mit enormem Potenzial, um auf dem afrikanischen Kontinent Wachstum, Wohlstand und die industrielle Entwicklung zu befördern.

Bislang hat die EU im Hinblick auf Afrikas Bedarf, einen eigenen gemeinsamen Markt zu schaffen, stets nur Lippenbekenntnisse abgelegt. Doch die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit den unterschiedlichen afrikanischen Regionalgruppen sind wenig hilfreich, da sie sich störend auf Afrikas eigene regionale Integration auswirken. Stattdessen sollten wir allen Staaten in Subsahara-Afrika uneingeschränkten Zugang zum europäischen Markt anbieten, und nicht nur wie derzeit den am wenigsten entwickelten Ländern.

Unsere Solidaritätsbekundung darf sich zudem nicht auf die Handelspolitik beschränken. Wir sollten Afrika auch mehr und effektivere Hilfsmittel bereitstellen. Vor 15 Jahren hat die EU versprochen, bis 2015, dem Jahr, in dem die Millennium-Entwicklungsziele erreicht sein sollten, endlich ihr Versprechen einzulösen, 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für die Entwicklungszusammenarbeit zu verwenden. Eingelöst ist das Versprechen noch immer nicht: Neben dem Vereinigten Königreich und Norwegen erreichen nur Dänemark, Schweden und Luxemburg diesen Zielwert. Nicht weniger wichtig sind die gebrochenen Versprechen, die Entwicklungshilfe dadurch wirksamer zu machen, indem man sie stärker auf arme Länder konzentrieren und die Gelder derart auszahlen würde, dass diese Länder ihre Armut wirksam reduzieren könnten.

Da die Covid-19-Pandemie wieder einmal zeigt, wie stark sich Geschehnisse andernorts auf unser eigenes Leben auswirken, ist jetzt die Zeit zu handeln. Wollen wir Afrikas wirtschaftlichen Wandel wirklich fördern und dabei mitwirken, Millionen von Menschen aus der Armut zu heben, müssen wir Subsahara-Afrika großzügig unterstützen – etwa, indem wir der Region einen asymmetrischen Zugang zu unseren Märkten gewähren: So kann unsere Handelspolitik mit dazu beitragen, die UN-Nachhaltigkeitsziele zu erreichen.
 

Der Text wurde aus dem Englischen übersetzt.
 


Über die Autorin

Eveline Herfkens, ehemalige niederländische Ministerin für Entwicklungszusammenarbeit, Gründerin der UN-Kampagne für die Millennium-Entwicklungsziele.


Bei dem Beitrag handelt es sich um eine gekürzte Vorabveröffentlichung. Die im Beitrag zum Ausdruck gebrachten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Friedrich-Ebert-Stiftung.

 

 

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