China baut Hukou-Hürden bei der Sozialversicherung am Arbeitsort ab

Im Juni 2025 veröffentlichten die chinesischen Zentralbehörden eine Reihe von Leitlinien zur weiteren Verbesserung des öffentlichen Wohlfahrtssystems. Ein zentrales Element ist die vollständige Aufhebung der Hukou-bedingten Beschränkungen bei der Anmeldung zur Sozialversicherung am Arbeitsort. Damit reagiert die Reform auf ein strukturelles Ungleichgewicht: Während die Arbeitskräfte in China hoch mobil sind, bleiben Ansprüche und Verwaltungszuständigkeiten häufig an die Haushaltsregistrierung (Hukou) und lokale Verwaltungsstrukturen gebunden. Nach Daten der siebten nationalen Volkszählung aus dem Jahr 2020 lebten rund 493 Millionen Menschen außerhalb ihres offiziellen Registrierungsortes; diese Zahl ist weiterhin auf hohem Niveau. Die Abschaffung der Hukou-Barrieren bei der Sozialversicherung stellt daher nicht nur eine Maßnahme zur Verbesserung der Versorgungsqualität dar, sondern auch einen wichtigen Schritt hin zu besser übertragbaren, vereinheitlichten Sozialversicherungsregelungen für mobile Arbeitskräfte. Sie trägt damit zur sozialen Absicherung von mobilen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sowie zu einer inklusiveren Stadtentwicklung bei.

Drei zentrale Vorteile: Fairness, geringere Mobilitätshemmnisse und “menschenzentrierte” Urbanisierung

• Stärkung von Fairness und sozialen Rechten. Die Sozialversicherung sollte sich am Ort der Erwerbsarbeit und am gemeinsam getragenen sozialen Risiko orientieren, nicht am formalen Registrierungsstatus. Die an den Hukou gebundene Anmeldung hat intern Migrierende bislang häufig in weniger leistungsfähige, an den Herkunftsort gekoppelte Einwohnerprogramme verwiesen. Dies führte zu systematischen Ungleichbehandlungen trotz vergleichbarer Erwerbsbiografien. Die Abschaffung dieser Barriere verbessert den Zugang zur sozialen Sicherung am tatsächlichen Arbeitsort und trägt dazu bei, institutionelle Ungleichheiten zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen abzubauen.

• Abbau von Mobilitätshemmnissen. Die Verknüpfung von Sozialversicherungsansprüchen mit dem Hukou wirkte bislang wie ein administratives Mobilitätshindernis. Sie erzeugte zusätzlichen bürokratischen Aufwand, erschwerte die regionenübergreifende Übertragung von Beitragszeiten und Leistungsansprüchen und reduzierte die Planungssicherheit für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ebenso wie für Unternehmen. Der Abbau dieser Hürden senkt die individuellen und institutionellen Kosten von Arbeitsmigration und unterstützt die Entwicklung eines effizienteren, integrierteren nationalen Arbeitsmarktes.

• Förderung einer “menschenzentrierten” Urbanisierung. Im Rahmen der chinesischen Urbanisierungsstrategie wird zunehmend eine “menschenzentrierte” Entwicklung betont, die auf dauerhafte Ansiedlung und gleichberechtigten Zugang zu grundlegenden öffentlichen Dienstleistungen abzielt. Bleibt die Sozialversicherung jedoch an den Hukou gebunden, sind Migrantinnen und Migranten langfristig schlechter abgesichert und investieren tendenziell weniger in Wohnen, Bildung und soziale Beziehungen am Arbeitsort. Eine vereinfachte Anmeldung zur Sozialversicherung am Beschäftigungsort erhöht die soziale Sicherheit, stärkt das Vertrauen in urbane Lebensperspektiven und unterstützt damit eine nachhaltige Integration und langfristige Stadtentwicklung.

Hohe Abdeckung, aber zweigleisige Struktur und ungleicher Schutz

Sowohl in der Renten- als auch in der Krankenversicherung weist das chinesische Sozialversicherungssystem eine zweigleisige Struktur auf. Es unterscheidet zwischen einem Arbeitnehmerprogramm, das an eine reguläre Beschäftigung gekoppelt ist, und einem Einwohnerprogramm für nicht erwerbstätige Personen sowie für viele Menschen außerhalb formeller Arbeitsverhältnisse. Das Einwohnerprogramm ist in der Regel durch niedrigere Beitragssätze und ein geringeres Leistungsniveau gekennzeichnet. Trotz einer nahezu universellen formalen Abdeckung bestehen daher weiterhin substanzielle Unterschiede im tatsächlichen sozialen Schutz.

Bis Ende 2024 waren mehr als 1,07 Milliarden Menschen in der Grundrentenversicherung erfasst, darunter rund 534 Millionen im Arbeitnehmerprogramm. Die Grundkrankenversicherung deckte etwa 1,33 Milliarden Menschen ab, von denen rund 379 Millionen dem Arbeitnehmerprogramm angehörten. Diese Zahlen belegen einerseits die beeindruckende Reichweite des Systems, machen andererseits aber deutlich, dass ein erheblicher Teil der Bevölkerung weiterhin außerhalb der leistungsstärkeren Arbeitnehmerprogramme abgesichert ist.

Besonders deutlich werden die bestehenden Schutzlücken in zwei Bereichen. Erstens bleibt die Teilnahme am Arbeitnehmerprogramm begrenzt, vor allem bei Beschäftigten in flexiblen oder atypischen Arbeitsverhältnissen. Zweitens ist die Absicherung gegen zentrale arbeitsmarktbezogene Risiken unvollständig: Bei einer Gesamtbeschäftigung von rund 730 Millionen Menschen waren lediglich etwa 300 Millionen gegen Arbeitsunfälle und rund 250 Millionen gegen Arbeitslosigkeit versichert. Gerade diejenigen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die einem erhöhten Risiko von Arbeitsplatzverlust oder Arbeitsunfällen ausgesetzt sind, verfügen damit häufig nur über einen unzureichenden sozialen Schutz.

Empowerment statt pauschaler Verpflichtung

Ziel der Reform ist es, institutionelle Hindernisse abzubauen, Rechte zu stärken und administrative Reibungsverluste zu verringern. Sie sollte daher nicht als starre Vorgabe verstanden werden, nach der sich alle Versicherten zwingend und ausschließlich am Arbeitsort anmelden müssen, sondern vielmehr die Ermöglichung gleichberechtigten Zugangs.

Nach dem chinesischen Sozialversicherungsgesetz sind Arbeitgeber:innen und Arbeitnehmer:innen in regulären Beschäftigungsverhältnissen verpflichtet, dem Arbeitnehmerprogramm beizutreten und die gesetzlich vorgesehenen Beiträge zu entrichten. Für flexible Beschäftigte sowie für viele Erwerbstätige in neuen und atypischen Arbeitsformen eröffnet das geltende Recht in der Praxis jedoch häufig differenziertere und flexiblere Teilnahmemöglichkeiten.

Die politische Umsetzung sollte sich daher vorrangig auf die Beseitigung hukou-basierter Diskriminierung und auf die Ausweitung des tatsächlichen Zugangs zur Sozialversicherung konzentrieren. Gleichzeitig gilt es, den Betroffenen eine angemessene Wahlfreiheit hinsichtlich Versicherungsform und -ort zu belassen. 

Drei ergänzende Reformschritte für eine nachhaltige Sicherung der Erfolge

• Ausweitung des Poolings und Stärkung der Risikoteilung. Ein Übergang zu Sozialversicherungspools auf höherer Ebene – etwa auf Provinz- oder nationaler Ebene – kann die bestehende Fragmentierung verringern und die Risikoteilung zwischen den Regionen deutlich verbessern. Insbesondere in den Kernsystemen sollten Reformen die gemeinsame Finanzierung weiter vertiefen und die solidarische Umverteilungsfunktion der Grundsicherung dauerhaft absichern.

• Anpassung fiskalischer Verantwortlichkeiten an reale Belastungen. Wenn sich die Sozialversicherungsanmeldung zunehmend am tatsächlichen Arbeitsort orientiert, müssen auch öffentliche Finanzierungsverantwortung und staatliche Zuschüsse den Versicherten folgen. Interregionale fiskalische Regelungen sollten widerspiegeln, wo Versicherungsansprüche entstehen und wo Leistungsaufwendungen anfallen. Ein regelbasierter Finanzausgleichs- und Transfermechanismus kann dazu beitragen, die Kosten fair zwischen Herkunfts- und Zielregionen der Arbeitsmigration zu verteilen und damit die langfristige finanzielle Tragfähigkeit der Systeme zu stärken.

• Weiterentwicklung der Systeme für flexible und plattformbasierte Arbeit. Der Schutz vor Arbeitsunfällen sollte durch einen risikobasierten Ansatz ausgeweitet werden, der nicht ausschließlich an Standardarbeitsverhältnisse anknüpft. Die Arbeitslosenversicherung sollte über reine Entgeltersatzleistungen hinausgehen und stärker präventive sowie reintegrative Elemente umfassen. In der Rentenversicherung sind flexiblere Beitragsmodelle und klarere einkommensabhängige Regelungen erforderlich, um schwankenden Erwerbseinkommen besser Rechnung zu tragen.

Zusammenfassend ist die Aufhebung der Hukou-Barrieren ein zentraler Reformschritt. In Kombination mit parallelen Fortschritten bei Pooling, fiskalischer Angleichung und der Anpassung an neue Beschäftigungsformen kann sie dazu beitragen, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern in allen Regionen einen stabileren, gerechteren und besser planbaren sozialen Schutz zu gewährleisten.

Hua Ying ist assoziierte Forscherin am Institut für Bevölkerungs- und Arbeitsökonomie der Chinesischen Akademie der Sozialwissenschaften (Chinese Academy of Social Sciences, CASS). Ihre Forschungsschwerpunkte liegen in der Theorie und Politik der Sozialversicherung. Sie veröffentlicht regelmäßig wissenschaftliche Beiträge und verfasst Politikstudien, die in politische Entscheidungsprozesse einfließen.

Hua Ying wurde als herausragende Nachwuchswissenschaftlerin im Bereich der Sozialversicherung ausgezeichnet. Darüber hinaus ist sie stellvertretende Vorsitzende des Jugendausschusses der Chinesischen Vereinigung für Sozialversicherung (China Association of Social Security, CAoSS).