Ab jetzt wird es anders – vielleicht

Nach 25 Jahren offizieller Zusammenarbeit der Europäischen und der Afrikanischen Union war es bei deren 7. Gipfeltreffen ausdrückliches Ziel, Mobilität und Migration innerhalb der Partnerschaft neu zu positionieren. Wenngleich die Abschlusserklärung eine Vielzahl an Themen abdeckt, gehört die Migration – schon lange einer der heikelsten Bereiche in den Beziehungen der beiden Staatenblöcke– zu den wichtigsten. Aber bewirkt das Treffen in Luanda nun einen echten Richtungswandel im Migrationsmanagement oder wurde nur langjährige Rhetorik ohne eine wesentliche Neuausrichtung wiederholt?

Lehre aus der Vergangenheit: Am besten gar nichts erwarten.

Schon seit dem Lissabonner Gipfel 2007 war Migration zu jedem Treffen von EU und Afrikanischer Union Thema, doch zugleich hat sich die jeweilige Rahmensetzung entlang der politischen Dynamik innerhalb der EU gewandelt. Vorherige Gipfeltreffen waren durch den europäischen Fokus auf irreguläre Zuwanderung und Sicherheitspolitik geprägt, mit dem Ergebnis einer Politik der Grenzkontrollen, Rückführungen und einer Auslagerung des Migrationsmanagements in afrikanische Partnerstaaten. Selbst seit Kooperationsinstrumente wie der Rabat-Prozess, der Karthum-Prozess oder der Valletta-Aktionsplan von 2015 neue Impulse gesetzt haben, ist der Fokus in der Praxis eng geblieben: strenge Visaregeln hatten weiterhin Bestand, legale Migrationswege blieben begrenzt und afrikanische Prioritäten (insbesondere eine stärkere innerafrikanische Mobilität und das AU-Protokoll zur Freizügigkeit von Personen) wurden durchweg hintangestellt.

Dieser Hintergrund ist insofern von Bedeutung, als dass hier gegenwärtige Erwartungen geprägt wurden. Immer wieder haben afrikanische Akteure einen ausgewogeneren Ansatz gefordert, der Mobilität weniger als Risiko und vielmehr als Möglichkeit zur Entwicklung und zum Aufbau von Kompetenzen würdigt. Und doch tat man sich bei vorherigen Gipfeltreffen schwer damit, diesen Ansatz mit dem innenpolitischen Druck in der EU auszutarieren.

Die Forderung nach einem „ausgewogenen Ansatz“

Mit diesem 7. Gipfel wurde nun der Versuch unternommen, die Agenda zur Personenmobilität breiter zu denken, wenngleich diese Schwerpunkte vorerst hehre Ziele bleiben dürften. Im Ergebnis wiederholt der Gipfel Zusagen der Joint Vision 2030, geht jedoch mehr ins Detail und verdeutlicht im gesamten Ansatz eine gewisse Umgewichtung. So werden in der Gipfelerklärung legale Migrationswege durch Bildungs- und Forschungsaufenthalte sowie eine qualifikationsorientierte Mobilität in den Vordergrund gerückt. Dieser erneute Fokus auf junge Menschen und eine partnerschaftliche Zusammenarbeit bei hochqualifizierten Arbeitskräften geht auf das demografische Profil des afrikanischen Kontinents ein wie auch auf langjährige Forderungen vonseiten der AU nach Migrationsmöglichkeiten, die einem steigenden Qualifikationsniveau Rechnung tragen. Auch wurde mit diesem Gipfel die afrikanische Diaspora als Akteur bei Innovation und Investitionen stärker anerkannt – eine bedeutsame Verschiebung gegenüber früheren Kooperationszyklen mit ihrer Neigung, Migration eng zu denken. Schließlich verbindet der Ruf nach einem ausgewogenen Ansatz legale Migrationswege mit Rückführungen und Reintegration. Im Vergleich zu früheren Gipfeltreffen – als Migration größtenteils als sicherheitspolitisches Thema behandelt wurde – wirkt der Ton nun weitsichtiger und entwicklungsorientierter. Doch ein Wandel im Diskurs ist natürlich nicht gleichbedeutend mit einem Wandel der politischen Praxis.

So sind diese neuen Möglichkeiten weiterhin durch hartnäckige Diskrepanzen begrenzt, die seit über einem Jahrzehnt die Migrationszusammenarbeit zwischen der Afrikanischen Union und der EU bestimmen. Um mit dem Gipfel von Luanda einen tatsächlichen Wendepunkt zu begehen, bräuchte es eine Auseinandersetzung mit diesen strukturellen Aspekten. Denn trotz verbaler Zusagen einer größeren Mobilität hielt man sich auch auf diesem Gipfel damit zurück, praktische Maßnahmen anzubieten: Es wurden keine konkreten Pläne angeboten, keine Kontingente, keine festen Zeitrahmen oder Visareformen im Schengen-Raum – für die Idee einer ernst zu nehmenden Mobilität allesamt zentrale Punkte. Zugleich nehmen Rückführungen und Rückübernahmen unverhältnismäßig viel Raum ein. Verpflichtet man sich jedoch im Zuge eines »ausgewogenen Ansatzes« nicht auch der Arbeitskräftemobilität, der Anerkennung von Abschlüssen oder Erleichterungen bei Studenten- und Arbeitsvisa, läuft man Gefahr, lediglich bekannte Muster zu reproduzieren, mit dem Schwerpunkt auf Rückführungen statt auf Mobilität.

Kein Durchbruch – aber vielleicht ein Wendepunkt

Die innerafrikanische Mobilität findet in der abschließenden Erklärung des Gipfels kaum Erwähnung. Ähnlich blieb das Protokoll der Afrikanischen Union zur Freizügigkeit von Personen – für die Migrationsstrategie der AU grundlegend – in der Rahmensetzung des Gipfels eher randständig. In diesem Versäumnis zeigt sich ein tieferliegendes strukturelles Missverhältnis: Weiterhin beruht Kooperation auf freiwilligen, unverbindlichen Mechanismen, deren Umsetzung fast ausschließlich bei den EU-Mitgliedstaaten liegt. Und obgleich zur Steuerung der europäisch-afrikanischen Migration etablierte, kontinentweite Strukturen bestehen, haben sich jüngere EU-Initiativen bereits mehr in Richtung bilateraler, transaktionaler Vereinbarungen verschoben. Partnerschaften mit als Transit- oder Herkunftsländern entscheidenden Staaten wie Tunesien, Ägypten oder Mauretanien sind in der externen Migrationspolitik immer mehr zum Mittel der Wahl geworden, was letztlich die regionale Diplomatie wie auch die Ergebnisse des Gipfels schwächt.

Das Treffen in Luanda lässt sich also weniger als eine Zäsur verstehen als zumindest ein Knick- oder potenzieller Wendepunkt – ein Gipfel, der zwar einen politischen Raum für eine ausgewogenere Mobilitätsagenda eröffnet, aber noch nicht so weit geht, diese auch in praktische Verpflichtungen einzubetten.

Als die eigentliche Prüfung, inwieweit politische Reden zu greifbaren Politikinstrumenten verfertigt werden, wird sich der bevorstehende Gemeinsame Umsetzungsplan erweisen. Bis dahin bleibt der 7. EU-Afrika-Gipfel ein wichtiger (wenngleich uneindeutiger) Moment in den Migrationsbeziehungen zwischen der Afrikanischen und der Europäischen Union: im Ton vielversprechend, in der Substanz zurückhaltend und um Wirkung zu zeigen, vor allem angewiesen auf eine konsequente Umsetzung.

Dr. Sara Bojarczuk ist Research Assistant Professor am Zentrum für Migrationsforschung der Universität Warschau. Daneben ist sie Mitglied der Progressive Working Group on Migration, einer Initiative des Brüsseler FES-Büros, der Foundation for European Progressive Studies und des African Migration Policy Center der FES. Sara Bojarczuk promovierte in Soziologie am Trinity College Dublin und absolvierte einen Master of Research in Sozialpolitik an der Universität Bath. Zu ihren Forschungsschwerpunkten gehören Arbeitsmigration, die Kooperation bei Rückführungen und Rückübernahmen sowie die Integration von Arbeitsmigrant*innen. Der Migration nähert sie sich in ihrem Forschungsansatz über die Familienforschung sowie die soziale Unterstützung und Beschäftigungsperspektiven von Frauen.