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Medienpolitik

Das Drama um den Rundfunkbeitrag

Die zum 1. Januar 2021 geplante Erhöhung der Beiträge für die öffentlich-rechtlichen Angebote ist vorerst gescheitert. Die verfahrene Konstellation in Sachsen-Anhalt hat grundlegende medienpolitische Fragen aufgeworfen, die die Grundfesten der Medienlandschaft in Deutschland erschüttern. René Martens rekonstruiert, wie es zu dem gegenwärtigen Konflikt kommen konnte, und beschreibt, warum die notwendige Reform von Auftrag und Angebot nicht mit der Beitragsfrage vermischt werden darf.

Wenn man den Dezember 2020 bereits heute als einen besonderen Monat in der Geschichte der deutschen Medienpolitik bezeichnen würde, wäre das wohl nicht vermessen. Zunächst trug ein Streit innerhalb der CDU in Sachsen-Anhalt über das geplante Abstimmungsverhalten beim Ersten Medienänderungsstaatsvertrag – und damit vor allem über eine Erhöhung des Rundfunkbeitrags auf 18,36 Euro ab 1. Januar 2021 – dazu bei, dass Innenminister Holger Stahlknecht seinen Job verlor. Der Grund für die Entlassung: Stahlknecht hatte eine „CDU-Minderheitsregierung“ ins Spiel gebracht – für den Fall, dass SPD und Grüne die Koalition mit der CDU verlassen würden. Dies wiederum für den Fall, dass die CDU-Fraktion im Landtag gemeinsam mit der AfD gegen diesen Staatsvertrag abstimmen würde. Eine derartige „Minderheitsregierung“ wäre abhängig gewesen von der AfD.

Vier Tage später nahm Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Reiner Haseloff (CDU) die von ihm selbst in den Landtag eingebrachte Vorlage zum Ersten Medienänderungsstaatsvertrag zurück. So wollte der Regierungschef verhindern, dass die eigenen Parteifreunde gegen seinen Willen und mit der AfD gegen die Erhöhung stimmen. Folgt man Helmut Kohls Bonmot, dass „entscheidend ist, was hinten raus kommt“, bedeutet die Nicht-Abstimmung des Vertrags indes dasselbe wie dessen Ablehnung: Weil er nur dann am 1. Januar 2021 wirksam geworden wäre, wenn nach sämtlichen Ministerpräsidenten auch sämtliche Landesparlamente zugestimmt hätten, treten die in dem Abkommen vereinbarten Maßnahmen nun nicht in Kraft.

Wenn die Politik bei der Beitragsfestsetzung nicht dem folgt, was die aus unabhängigen Expert_innen zusammengesetzte Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) empfiehlt, steht den öffentlich-rechtlichen Anstalten der Weg zum Bundesverfassungsgericht offen. Den haben einige von ihnen inzwischen beschritten, vom ZDF ist in Karlsruhe zum Beispiel eine mit einem Eilantrag verbundene Verfassungsbeschwerde eingegangen.
 

Der Auftrag der Öffentlich-Rechtlichen steht zur Debatte

Unabhängig davon, wann und wie das Bundesverfassungsgericht welche Entscheidung trifft: Nach der Magdeburger Blockade – deren Ursachen auch in den Spezifika der sachsen-anhaltinischen Landespolitik zu suchen sind – dürfte die Diskussion sowohl über den Beitrag und den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im kommenden Jahr mit großer Intensität geführt werden. Zu den ersten Nachwehen der Magdeburger Blockade gehören Vorschläge eines christdemokratischen "Bundesfachausschuss Wirtschaft, Arbeitsplätze, Steuern“, die die Schlappe, die Ministerpräsident Haseloff den Öffentlich-Rechtlichen bereitet hat, noch als harmlos erscheinen lassen. Laut Spiegel laufen diese Vorschläge „darauf hinaus, ARD, ZDF und Deutschlandradio in ihrer jetzigen Form abzuschaffen“. In dem entsprechenden Papier, das mit Blick auf den Bundestagswahlkampf 2021 entstanden ist, heißt es, „langfristig sollten die öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten schrittweise privatisiert werden“.

Die SPD-Politikerin Heike Raab, Medienstaatssekretärin in Rheinland-Pfalz, sagt, mit diesen Wahlprogrammvorschlägen scheine der Ausschuss „als erstes die Axt an den Stamm des öffentlich-rechtlichen Rundfunk und damit an unsere pluralistische Medienordnung legen zu wollen.“ Raab stellt sogleich einen Bezug zu den Vorkommnissen in Magdeburg her: „Nach dem unglücklichen politischen Gerangel in Sachsen-Anhalt dankt nunmehr sogar der AfD-Sprecher im Landtag, Ulrich Sigmund, der CDU für die Hilfe bei der Umsetzung der eigenen Ziele. Damit wird der Tabubruch offensichtlich.“ Der Vorstoß der Union erinnere an die ‚No Billag‘-Kampagne „der rechtspopulistischen SVP in der Schweiz und die Einflussnahme von Boris Johnson und Dominic Cummings, um die BBC zu schwächen“, so Raab weiter.

Dass sich die sachsen-anhaltinische CDU-Fraktion gegen eine Erhöhung stellen würde, bekam bundesweit Anfang erstmals Mitte Oktober eine größere Aufmerksamkeit. Damals bezeichnete die Wochenzeitung Die Zeit einige Vertreter dieser Position als „Rebellen“. Einer von ihnen, Frank Scheurell, äußerte gegenüber dem Reporter: „Wann findet Sachsen-Anhalt mal in der ARD statt? Wenn irgendein Mob etwas anzündet. Ansonsten? Kannste vergessen! Da machen wir nicht mehr mit!“. Damit brachte Scheurell ein Bauchgefühl zum Ausdruck, das auch andere CDU-Politiker aus Sachsen-Anhalt gern artikulierten.

Das Bundesverfassungsgericht hat 1994 festgehalten, dass auf dem Wege der Gebührenfestsetzung keine Programmlenkung betrieben werden dürfe

Derlei Programmbewertungen sind in einer Diskussion über eine Beitragserhöhung allerdings fehl am Platz. Die entsprechenden Grenzen sind im sogenannten 8. Rundfunk-Urteil des Bundesverfassungsgerichts markiert: 1994 stellten die Karlsruher Richter fest, dass auf dem Wege der Gebührenfestsetzung keine „Programmlenkung“ betrieben werden dürfe. Die Verfassungsrichter sprechen von einem „Schutz“, der „sich nicht nur auf die manifesten Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung des Rundfunks“ beziehe. Er umfasse „auch die subtileren Mittel indirekter Einwirkung, mit denen sich staatliche Organe Einfluss auf das Programm verschaffen oder Druck auf die im Rundfunk Tätigen ausüben können“.

Wie der Beitrag festgelegt wird, regelt der sogenannte Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag. Demnach prüft die KEF, in die jedes Bundesland je einen Vertreter entsendet, den von den Sendern angemeldeten Finanzbedarf - und setzt dann einen Beitrag fest, der durchaus unter den Vorstellungen der Anstalten liegen kann. Die Parlamente haben bei der Festsetzung „nur eine Art Notariatsfunktion", wie das thüringische CDU-Bundesvorstandsmitglied Mike Mohring in einem Zeit-Interview konstatiert: „Sie beglaubigen das, was die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs empfahl und die Regierungen ausverhandelt haben. Das ist für frei gewählte Abgeordnete natürlich ein unbefriedigender Zustand.“

Karola Wille, die Intendantin des MDR, kann es „nachvollziehen“, dass Parlamentarier das als unbefriedigend empfinden. Was die Juristin Wille noch sagt, ließe sich zugespitzt so zusammenfassen: Ihr habt es doch so gewollt! Beziehungsweise: „So wie es jetzt geregelt ist“, hätten es die Landesgesetzgeber „ja selbst entschieden“. Es stehe ihnen frei, „es anders zu regeln“, darauf habe das Bundesverfassungsgericht aufmerksam gemacht.

Möglich wäre zum Beispiel, das Verfahren dahingehend zu ändern, dass ein Staatsvertrag in Kraft tritt, wenn die Mehrheit der Landesparlamente zustimmt. Möglich wäre es auch, die Empfehlung der unabhängigen KEF-Experten umzusetzen, ohne dass die Parlamente ihre „Notariatsfunktion“ (Mohring) erfüllen müssen - was gerade mit Blick auf die wünschenswerte „Staatsferne“ des Vorgangs angemessen wäre, wie die Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung schreibt.
 

Die geräuschlose Zustimmung zum Medienstaatsvertrag

Politiker_innen, die etwas ändern möchten an den Strukturen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, hätten 2020 eigentlich eine gute Gelegenheit gehabt. Im November trat der Medienstaatsvertrag in Kraft. Er ist weiter gefasst als vorher der Rundfunkstaatsvertrag und gilt auch für sogenannte Medienintermediäre (Suchmaschinen u.a.). Der Landtag in Magdeburg beispielsweise ratifizierte diesen neuartigen Vertrag im September 2020 - „ohne größere Diskussionen oder Vorbehalte“, wieder CDU-Politiker Ruprecht Polenz bemerkt.

In § 28 des Medienstaatsvertrags ist unter der Überschrift „Fernsehprogramme“ zum Beispiel festgelegt, welche linearen Programme ARD und ZDF anbieten dürfen. Wer zum Beispiel meint, die ARD-Kanäle tagesschau24 oder One seien überflüssig, hätte das in den Landtagsdebatten ins Gespräch bringen können. Der Verdacht, dass die Politik solchen Detailfragen nur bedingt Aufmerksamkeit schenkt, liegt allerdings nicht fern: Das Programm One taucht im Medienstaatsvertrag noch unter dem alten, seit September 2016 nicht mehr gültigen Namen Eins Festival auf.

Markus Kurze, medienpolitischer Sprecher der CDU-Fraktion in Magdeburg, sagte dem NDR kürzlich, für das Streichen von Kanälen sei „im bundesdeutschen Chor relativ wenig Zustimmung oder Unterstützung zu hören“. Hier gibt es in der Regel deshalb keine Einigung, weil Standortinteressen den Vorrang haben. Jeder Ministerpräsident wehrt sich erst einmal dagegen, dass Programme eingestellt werden, die in seinem Sendegebiet veranstaltet werden.

Wird der beauftragte Ausbau des digitalen Angebots gebremst, droht ein Schaden für die freie, individuelle und öffentliche Meinungsbildung

Gerade mal rund eineinhalb Jahre ist es her, da haben die Länder die Sender zumindest implizit dazu angehalten, mehr Geld auszugeben: Im Rahmen des 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrags haben sie die Anstalten beauftragt, ihre Onlineaktivitäten auszudehnen. Die KEF hat dafür für ARD, ZDF, Deutschlandradio und Arte im Beitragszeitraum 2021 bis 2024 Mehrausgaben von 20 Prozent im Vergleich zum vorigen Zeitraum (2017 bis 2020) veranschlagt. Sollte der beauftragte Ausbau des digitalen Angebots nicht möglich werden, drohe ein „Schaden“ für „die freie, individuelle und öffentliche Meinungsbildung“, schrieb der Medienrechtler Bernd Holznagel in einer Stellungnahme für eine Anhörung im Landtag von Sachsen-Anhalt. Holznagel spricht von „schwer einholbaren Fehlentwicklungen“, die es mit sich bringen könnten, dass „die junge Generation nicht mehr angemessen erreicht werden kann“.

Etwas in den Hintergrund geraten ist in der Debatte um die Magdeburger Blockade, dass der Erste Medienänderungsstaatsvertrag nicht nur die Erhöhung des Rundfunkbeitrags vorsieht, sondern auch eine sogenannte Anpassung des ARD-Finanzausgleichs. Dieser gewährleistet, dass auch Radio Bremen und der Saarländische Rundfunk, deren Beitragseinzugsgebiet relativ klein ist, ihren Programmauftrag erfüllen können. Fließen die vorgesehenen Summen nicht, müssten möglicherweise die Bundesländer Bremen und Saarland einspringen. Bremens Bürgermeister Andreas Bovenschulte (SPD) sagte dazu im Deutschlandfunk: „Wenn die Rundfunkanstalten nicht ausreichend ausgestattet sind, so wie es das Grundgesetz verlangt, dann gibt es sozusagen eine nachrangige Haftung der Länder.“
 

Reformvorschläge liegen seit Langem auf dem Tisch

Wann begann der Schlamassel, der in der Blockade von Magdeburg seinen Höhepunkt erreichte? Blicken wir einige Jahre zurück: Im Februar 2016 präsentierte die KEF eine Prognose, dass es für eine bedarfsgerechte Finanzierung von ARD und ZDF und Deutschlandradio ab Januar 2021 erforderlich wäre, dass der Rundfunkbeitrag ab diesem Zeitpunkt auf mehr als 19 Euro pro Monat anstiege – also auf eine noch merklich höhere Summe als die derzeit strittige. Trotz dieser medienpolitischen Großwetterlage schrieben CDU, SPD und Grüne in Sachsen-Anhalt Ende 2016 in ihren Koalitionsvertrag: „Bei der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks halten wir am Ziel der Beitragsstabilität fest.“ Auf diese Passage des Koalitionsvertrags hat die sachsen-anhaltinische CDU in den vergangenen Wochen immer wieder verwiesen, teils mit einem triumphierenden Gestus.

Die Ministerpräsidenten befürchteten 2016, dass die von der KEF damals prognostizierte Erhöhung in der Bevölkerung nur schwer umzusetzen wäre - weshalb die 16 Bundesländer eine Arbeitsgruppe „Auftrag und Strukturoptimierung der Rundfunkanstalten“ einsetzten. Der instruktivste Impuls für die sich ab 2016 anbahnende Grundsatzdebatte kam von Matthias Knothe, der in der schleswig-holsteinischen Staatskanzlei in Kiel die Stabsstelle Medienpolitik leitet. Er schlug ein sogenanntes ABC-Modell vor, das maßgebliche Veränderungen in den Bereichen Auftrag, Budgetierung und Controlling (daher das Kürzel „ABC“) vorsieht.

Das gegenwärtige Verfahren ist starr und unflexibel, die Sender benötigen freiere Gestaltungsmöglichkeiten in einem vorgegebenen finanziellen Rahmen

Knothe argumentiert, es werde „zunehmend deutlicher“, dass es „sehr starr“ und „unflexibel“ sei, dass „jede Einführung, Änderung oder Abschaffung eines der bundesweit verbreiteten linearen Programme eine entsprechende Einigung aller 16 Länder“ voraussetze. Ein besonders kurioses Beispiel für die von Knothe konstatierte fehlende Flexibilität liefert die kurze Geschichte des linearen Sparten-Programms ZDFkultur: Zwischen der senderseitigen Ankündigung, das Programm einzustellen, und dem endgültigen Sendeschluss (im August 2016) vergingen dreieinhalb Jahre. Was Knothe vorschwebt, sind freiere Gestaltungsmöglichkeiten für die Sender – allerdings in einem vorgegebenen finanziellen Rahmen: „Ein Blick nach Finnland zeigt, wie das funktionieren kann. Auf der Grundlage eines festen Budgets obliegt der öffentlich-rechtlichen finnischen Rundfunkanstalt YLE die Entscheidung, wie der finanzielle Rahmen in der programmlichen und technischen Verbreitung genutzt wird, also zum Beispiel die Entscheidung, ob für die Einführung eines neuen internetbasierten Angebots auf ein oder zwei bestehende lineare Programme verzichtet werden soll.“

Das Modell des Kieler Medienpolitikers sieht auch vor, dass die Länder einen an der Inflationsrate orientierten Index festlegen, mit dem der Rundfunkbeitrag fortgeschrieben würde. Der Vorteil: Es stünden nicht bei jeder Erhöhung fruchtlose Diskussionen an, in denen gefühlt jeder zweite Politiker oder Journalistin sagt, was er schon immer mal über die Öffentlich-Rechtlichen sagen wollte. Zumindest bei der Hälfte der Bundesländer fanden Knothes Reformideen Anklang. Natürlich zu wenig.

Angesichts des „Magdeburger Offenbarungseids“ blickte Michael Ridder Mitte Dezember für den Fachdienst epd medien noch einmal auf das „ABC-Modell“ zurück: „Kluge Strategen in den Rundfunkreferaten der Landesregierungen haben bereits vor Jahren den Fall kommen sehen, dass die AfD in ostdeutschen Parlamenten eine Bedeutung erlangen könnte, die eine Erhöhung des Rundfunkbeitrags auf dem üblichen Weg nahezu unmöglich macht. Das Mittel gegen dieses Demokratiegift lag seit Mitte 2017 auf dem Tisch.“ Dass das Modell Ende 2019 „für vorerst gescheitert erklärt“ wurde, sei eine Fehlentscheidung, die sich nun bitter rächt“.

Leonhard Dobusch, Mitglied des ZDF-Fernsehrats, betont: „Es ist kein Zufall, dass die radikale Ablehnung des Konzepts und Prinzips öffentlich-rechtlicher Medien die extreme Rechte von der Schweizer SVP über die österreichische FPÖ bis hin zur deutschen AfD vereint. Sie alle fordern offen deren Abschaffung. Jede Kürzung und Schwächung öffentlich-rechtlicher Medien ist für sie ein Schritt in die richtige Richtung.“
 

Politische Angriffe sind nicht neu

Angriffe von Konservativen oder weiter rechts anzusiedelnden Organisationen und Person sind für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk grundsätzlich nichts Neues. Diese Angriffe gab es in den 1950er Jahren, als sich für die Organisation Gehlen, den maßgeblich von vorherigen NS-Funktionsträgern geprägten Vorläufer des BND, „die Ausforschung und Diskreditierung“ des NWDR ab 1951 „zu einem wichtigen Arbeitsfeld“ entwickelte; Karl-Dietmar Henke hat dies in einem vom Autor dieser Zeilen im Fachdienst Medienkorrespondenz ausführlich besprochenen Band der Reihe „Veröffentlichungen der Unabhängigen Historikerkommission zur Erforschung der Geschichte des Bundesnachrichtendienstes 1945-1968“ beschrieben. Diese Angriffe gab es Anfang der 1960er Jahre, als Konrad Adenauer „einen BRD-Staatsfunk“ als Konkurrenz zur ihm politisch missliebigen ARD aufbauen wollte. Und diese Angriffe gab es in den ausgehenden 1970er Jahren, als Gerhard Stoltenberg, der damalige christdemokratische Ministerpräsident Schleswig-Holsteins, den NDR-Staatsvertrag kündigte. Der Grund für den radikalen Akt: gewissermaßen Gehorsamsverweigerung. Der damals aus norddeutschen Ministern und vergleichbar hochrangigen Parteivertretern zusammengesetzte Verwaltungsrat hatte den Sender aufgefordert, die vermeintlich allzu arbeitnehmerfreundliche Reihe „Der Betriebsrat“ abzusetzen, aber die Programmverantwortlichen weigerten sich.

Viele Topoi aus den Stellungskriegen von einst klingen heute wieder an – etwa wenn Georg Altrogge im Kontext der Ereignisse von Magdeburg in mehreren Tageszeitungen der Funke-Mediengruppe, unter anderem der Berliner Morgenpost, die ARD angreift: „Gerade im Nachrichtenbereich“ versage sie „viel zu oft vor dem eigenen Anspruch – indem sie Einseitigkeit und Partialinteressen befördert, Sektierertum für Meinungsstärke hält.“ Altrogge war früher Chefredakteur des Branchendienstes Meedia, man könnte ihn für einen Medienexperten halten. Wer den Journalismus in der ARD – sei es in den Nachrichten, sei es anderswo – auf seriöse Weise politisch-semantisch oder politikwissenschaftlich analysiert, wird freilich in keinem einzigen Fall auf „Sektierertum“ stoßen.

Wenn Zeitungen aus Deutschlands drittgrößtem Verlagshaus beim Thema Öffentlich-Rechtliche mit derlei Kanonendonner aufwarten, ist das kein gutes Zeichen. Es ist zu befürchten, dass Lärm dieser Art die wichtigen Zukunftsdebatten übertönt.

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