Zunehmende Externalisierung in der Migrationssteuerung

Externalisierung als thematischer Schwerpunkt des UN-Sonderberichterstatters

Der UN-Sonderberichterstatter zu den Menschenrechten von Migrant_innen, Gehad Madi, widmete seinen aktuellsten Bericht an die UN-Generalversammlung dem Phänomen der Externalisierung in der Migrationssteuerung und dessen Auswirkungen auf die Menschenrechte von Migrant_innen. Wie der Bericht feststellt, ist die Externalisierung in den letzten Jahren zu einem prägenden Merkmal der Migrations-, Asyl- und Grenzsteuerung geworden. Das Phänomen ist zwar nicht neu, nimmt jedoch eindeutig zu.

Oft geht die Externalisierung mit weiteren restriktiven Ansätzen einher, wie zum Beispiel der Versicherheitlichung und der Kriminalisierung von Migration. Diese Maßnahmen erhöhen den Druck auf zivilgesellschaftliche Akteur_innen, die sich für die Rechte von Migrant_innen einsetzen, und tragen zur zunehmenden Militarisierung der Grenzen bei. Angesichts der weiten Verbreitung dieses Phänomens und seiner gravierenden menschenrechtlichen Auswirkungen ruft der Sonderberichterstatter zu einer gemeinsamen Reflexion auf.
 

Begriffsbestimmung der Externalisierung

Der Bericht definiert die Externalisierung der Migrationssteuerung als verschiedene Formen internationaler Zusammenarbeit, die darauf abzielen, die Verantwortung für das Migrationsmanagement von den Zielländern auf andere Staaten zu verlagern. Diese Maßnahmen grenzen sich ab von echter internationaler Zusammenarbeit oder Partnerschaften, die Migration, den Zugang zu Asyl und die Verantwortungsteilung erleichtern.

Dabei werden drei Hauptformen der Externalisierung unterschieden:

• Verhinderung der Ankunft: Maßnahmen, die Migrant_innen daran hindern sollen, die Gebiete der Zielländer zu erreichen, häufig durch den Ausbau der Grenzkontroll- und Überwachungskapazitäten von Drittländern. So haben die EU und ihre Mitgliedstaaten unter anderem mit dem Libanon, Marokko und Tunesien eine Reihe von Migrationsabkommen abgeschlossen, die darauf abzielen, die Ankünfte zu verringern. Dadurch entstehen de facto Pufferzonen außerhalb der EU-Grenzen.
• Auslagerung oder Verlagerung von Asylverfahren: Staaten übertragen (Teile) ihrer Asylsysteme auf Drittstaaten. Jüngste Beispiele hierfür sind die Bestrebungen im Rahmen der Abkommen zwischen Großbritannien und Ruanda sowie zwischen Italien und Albanien.
• Rückübernahme oder Ausweisung in Drittstaaten: Rückführung von Personen in Staaten, die nicht die Länder ihrer Staatsangehörigkeit sind, etwa im Rahmen von Klauseln für Drittstaatsangehörige in Rückübernahmeabkommen der EU, der EU-Türkei-Erklärung oder der im Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Rückführungsverordnung vorgesehenen „Rückkehrzentren“.
   

Risiko der Verletzung staatlicher Verpflichtungen aus internationalen Menschenrechtsabkommen

Ein zentrales Anliegen des Sonderberichterstatters ist die Befürchtung, dass Externalisierungspraktiken ernsthaft gegen die internationalen Menschenrechtsverpflichtungen verstoßen könnten, die sich aus den von europäischen Staaten ratifizierten Kern-Menschenrechtsverträgen ergeben. Zu den wichtigsten gefährdeten Rechten und Verpflichtungen gehören das Recht, jedes Land, einschließlich des eigenen, zu verlassen, das Non-Refoulement-Prinzip, das Verbot von Kollektivausweisungen, das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein faires Verfahren, das Verbot willkürlicher Inhaftierungen sowie von Folter oder Misshandlung, das Recht auf Leben, das Verbot von Verschleppungen, das Verbot von Rassendiskriminierung sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte.

Da Externalisierungsmaßnahmen extraterritorial sind und mehrere Akteur_innen involviert sind, kann es schwierig sein, die rechtliche Verantwortung für Verstöße festzustellen. Wie der Bericht jedoch betont, können Staaten ihre internationalen Verpflichtungen nicht umgehen, indem sie die Migrationskontrolle an andere Staaten oder private Akteur_innen auslagern. Der Bericht verweist auf Urteile in Fällen wie Sonko gegen Spanien und A. S. und andere gegen Italien, bei denen die beklagten Staaten im Zusammenhang mit extraterritorialen Migrationskontrollmaßnahmen zur Verantwortung gezogen wurden.
 

Mangel an Transparenz

Externalisierungsmaßnahmen verstoßen häufig gegen die Grundprinzipien der Rechtstaatlichkeit, insbesondere Transparenz und Rechenschaftspflicht, sowie gegen die mit der Rechtstaatlichkeit verknüpften ethischen Werte wie dem Grundsatz von Treu und Glauben. Viele der in diesem Kontext getroffenen Vereinbarungen werden bewusst informell gestaltet, um die parlamentarische Kontrolle und die Offenlegung in der Öffentlichkeit zu umgehen. Da mehrere Staaten und nichtstaatliche Akteur_innen wie internationale Organisationen oder private Unternehmen beteiligt sind, wird die Gewährleistung von Transparenz zusätzlich erschwert.
 

Empfehlungen des Sonderberichterstatters

Der Bericht kritisiert, dass zahlreiche Staaten beträchtliche Ressourcen darauf verwenden, ihre Migrationsverantwortung zu externalisieren, statt ihren menschenrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und die positiven Beiträge von Migrant_innen für die Gesellschaft anzuerkennen. Daher fordert der Sonderberichterstatter die Staaten auf, sämtliche Externalisierungsmaßnahmen einzustellen.

Bis zu deren Beendigung mahnt er die Staaten, jede Form der Migrationszusammenarbeit so zu gestalten, dass sie im Einklang mit den internationalen Menschenrechtsnormen und -standards sowie dem Grundsatz von Treu und Glauben steht, geschlechtergerecht ist und keine Situationen der besonderen Schutzbedürftigkeit hervorruft oder bestehende verschärft. Die Staaten sollten zudem jegliche finanzielle, technische oder materielle Unterstützung für Partner einstellen, die an Menschenrechtsverletzungen beteiligt sind, einschließlich der Bereitstellung von Ausrüstung, Überwachungsinstrumenten und sonstiger Technologien.

Der Bericht unterstreicht außerdem, wie wichtig die Beteiligung der Zivilgesellschaft bei der Gestaltung und Umsetzung migrationspolitischer Maßnahmen ist, und fordert in diesem Zuge folgende Maßnahmen: stärkere Transparenz- und Rechenschaftsmechanismen, einschließlich Ex-ante- und regelmäßiger menschenrechtlicher Folgenabschätzungen aller migrationspolitischen Kooperationsvereinbarungen, eine unabhängige Überwachung der Menschenrechte, idealerweise unter Einbeziehung der nationalen Menschenrechtsinstitutionen der kooperierenden Staaten, sowie zugängliche Beschwerdemechanismen, die es Einzelpersonen ermöglichen, Verstöße zu melden und ihre Rechte durchzusetzen.

Abschließend fordert der Sonderberichterstatter die Staaten auf, die wirksame Aufklärung mutmaßlicher Menschenrechtsverletzungen durch Strafverfolgungsbehörden oder andere Beauftragte zu gewährleisten, die Täter zur Verantwortung zu ziehen und den Opfern sowie ihren Familien Wiedergutmachung zu gewähren.