Gute Zeichen, schlechte Zeiten?

In einer Zeit, in der Migration zunehmend politisiert wird und MigrantInnen oft Zielscheibe feindseliger Rhetorik sind, hat das zweite International Migration Review Forum (IMRF) gezeigt, dass Staaten nach wie vor eine gemeinsame Basis in Migrationsfragen finden können, und dass internationale Zusammenarbeit auf der Grundlage von Menschenrechten auch in einem schwierigen politischen Klima möglich – und wichtig – bleibt. Das ist keine geringe Leistung. Diese Einigung bringt jedoch auch ein schwieriges Spannungsverhältnis mit sich: Um sie zu bewahren, müssen möglicherweise Abstriche bei ehrgeizigeren Verpflichtungen gemacht werden. Konsens allein kann konkrete Maßnahmen zum Schutz der Rechte von MigrantInnen nicht ersetzen.

Ein fragiler Konsens

Beim IMRF im Mai in New York wurde Bilanz gezogen: Welche Fortschritte wurden in den letzten vier Jahren bei der Umsetzung des Globalen Pakts für eine sichere, geordnete und reguläre Migration (GCM) erzielt? Der 2018 von den UN-Mitgliedstaaten verabschiedete GCM bildet den globalen Rahmen für die internationale Zusammenarbeit im Bereich Migration und damit die Grundlage für diesen Überprüfungsprozess.

Wie eine aktuelle Publikation des Quaker United Nations Office, unterstützt vom Genfer Büro der Friedrich-Ebert-Stiftung, zeigt, endete das Forum mit der einvernehmlichen Verabschiedung einer Fortschrittserklärung, die wichtige Grundsätze zu den Rechten von MigrantInnen bekräftigt. Sie hält fest, dass alle MigrantInnen – unabhängig von ihrem Migrationsstatus – Menschenrechte haben und dass Staaten verpflichtet sind, diese Rechte ohne Diskriminierung zu achten, zu schützen und zu gewährleisten. Das sollte selbstverständlich sein – im gegenwärtigen politischen Klima muss es jedoch immer wieder betont werden. 

Die Erklärung greift außerdem neue Risiken für die Menschenrechte von MigrantInnen auf, darunter Online-Betrug und der zunehmende Einsatz digitaler Technologien in der Migrationspolitik. Bei einigen der drängendsten Herausforderungen für MigrantInnen bleibt die Fortschrittserklärung jedoch auffallend zurückhaltend. Das betrifft etwa die Externalisierung der Migrationssteuerung, die Verhinderung von Todesfällen und das Verschwinden von MigrantInnen sowie den Umgang mit klimabedingter Mobilität. Auch zu einem Ende der Inhaftierung von Kindern im Migrationskontext bekennt sie sich nicht. 

Zwar wurde beim IMRF letztendlich ein Konsens erzielt, was jedoch nicht heißt, dass sich die Staaten auch inhaltlich einig waren. Einige Staaten beteiligten sich nicht an der Verabschiedung oder distanzierten sich vom Konsens, während andere Vorbehalte gegenüber Teilen des Textes äußerten. Anders als 2022 kam es anschließend zudem zu einer Abstimmung über die Erklärung in der UN-Generalversammlung.

Vor dem Hintergrund einer zunehmenden Polarisierung in Migrationsfragen und des wachsenden Drucks auf die multilaterale Zusammenarbeit ist diese Einigung dennoch von großer Bedeutung. Er trägt dazu bei, einen multilateralen Rahmen für internationale Zusammenarbeit im Bereich Migration beizubehalten. Doch das hat seinen Preis. Im Laufe der Verhandlungen wurden einige Formulierungen aus früheren Entwürfen gestrichen, die die Rechte von MigrantInnen ausdrücklich bekräftigten – offenbar, um eine breite Unterstützung für den Text zu sichern. Damit stellt sich eine zentrale Frage: Wann ist der Preis für eine Einigung zu hoch?

Wie inklusiv ist der Überprüfungsprozess?

Zunächst ist das starke Engagement vieler Staaten beim zweiten IMRF positiv zu bewerten. Eine Rekordzahl von Ländern legte freiwillige nationale Berichte über die Umsetzung des GCM vor, viele kündigten neue konkrete Zusagen (sogenannte „Pledges“) an, und zahlreiche Regierungen waren auf hoher politischer Ebene vertreten. Insgesamt reichten 95 Staaten freiwillige nationale Berichte ein, rund 60 waren auf MinisterInnenebene vertreten, und mehr als 180 neue Zusagen zur Umsetzung des GCM wurden abgegeben.

Politisches Engagement allein reicht jedoch nicht aus. Der GCM erkennt an, dass MigrantInnen selbst über entscheidendes Wissen und Erfahrungen verfügen, wenn es um politische Entscheidungen geht, die sie unmittelbar betreffen. Ein gesamtgesellschaftlicher, menschenrechtsbasierter und menschenzentrierter Ansatz für die Migrationspolitik ist daher vorgesehen. MigrantInnen und andere Akteure der Zivilgesellschaft waren an der diesjährigen Überprüfung beteiligt: Mehr als 350 Interessengruppen, BeobachterInnen und internationale Organisationen nahmen am IMRF und am vorangegangenen Multi-Stakeholder-Dialog teil. Einige Staaten nahmen zudem VertreterInnen von MigrantInnen in ihre nationalen Delegationen auf – eine positive Entwicklung, an die künftig angeknüpft werden muss. 

Doch die Möglichkeiten dieser Akteure, die Ergebnisse tatsächlich mitzugestalten, blieben trotzdem begrenzt. Dafür gab es mehrere Gründe: ein verkürzter Verhandlungsprozess, weniger Transparenz, eingeschränkter Zugang für die Zivilgesellschaft, weniger Zeit für Konsultationen mit Interessengruppen als im Jahr 2022 sowie Regelungen, die viele Teilnehmende daran hinderten, sich aktiv einzubringen. Besonders bemerkenswert ist, dass die neue Fortschrittserklärung nicht einmal die Formulierungen der Erklärung von 2022 zur Bedeutung einer wirkungsvollen Beteiligung von MigrantInnen wiederholt – geschweige denn, darüber hinausgeht.

Der Weg bis 2030

Das nächste IMRF wird voraussichtlich 2030 stattfinden. Ob es dann stärker auf Menschenrechten aufbaut, inklusiver und handlungsorientierter sein wird, hängt aber nicht nur davon ab, was bei dem alle vier Jahre stattfindenden UN-Treffen geschieht. Entscheidend ist vielmehr, welche Fortschritte in den kommenden Jahren bei der Umsetzung des GCM erzielt werden – auf lokaler, nationaler und regionaler Ebene. 

Das IMRF hat gezeigt, dass die multilaterale Zusammenarbeit im Bereich Migration auch unter schwierigen politischen Bedingungen Bestand hat. Das Ergebnis von New York ist also ein wichtiger Erfolg – doch nun kommt es darauf an, darauf aufzubauen. Erklärungen, Überprüfungen und Zusagen sind kein Selbstzweck. Ihr Wert misst sich erst daran, ob ihnen konkrete Maßnahmen folgen, ob Staaten auf nationaler Ebene Verantwortung übernehmen und ob die internationale Zusammenarbeit tatsächlich gestärkt wird. Das ist umso wichtiger, weil kein Land Migration allein bewältigen kann. Internationale Zusammenarbeit muss deshalb letztlich dazu beitragen, Migration so zu gestalten, dass sie allen zugutekommt.

Das Quaker United Nations Office (QUNO) ist eine Nichtregierungsorganisation, die sich bei den Vereinten Nationen für Gerechtigkeit, Frieden und Nachhaltigkeit einsetzt. Die Büros in Genf und New York arbeiten in verschiedenen Themenbereichen daran, dass das UN-System und die internationale Staatengemeinschaft die Würde aller Menschen achten und schützen. Auf diese Weise wollen sie zu mehr Gerechtigkeit und Frieden sowie zum Schutz der gemeinsamen Lebensgrundlagen beitragen. Das Menschenrechts- und Flüchtlingsprogramm von QUNO Genf engagiert sich für internationale Rechtsnormen, Standards und Prozesse, die die Würde jedes Menschen achten und schützen.