Kommunen: Kernstück deutscher China-Politik

Derzeit pflegen über 80 Kommunen in Deutschland aktive Beziehungen und Kooperationen mit Partner:innen in China. Diese Beziehungen reichen von lockerem Informationsaustausch bis hin zu fest institutionalisierten Partnerschaften. Die ersten Kooperationsabkommen wurden bereits in den frühen 1980er Jahren unterzeichnet, getrieben durch Chinas Reform- und Öffnungspolitik, die neue Wege für Delegationsreisen in Bereichen wie Politik, Wirtschaft sowie Kunst und Kultur eröffnete.

Mit Chinas wirtschaftlichem Wandel haben sich auch die Ziele und Formen dieser Partnerschaften verändert. Während sie einst vorrangig im Kontext der Entwicklungshilfe gesehen wurden, stehen heute wirtschaftspolitische Interessen im Vordergrund. Die Kommunen zielen darauf ab, lokale Expertise im Umgang mit China zu vertiefen, chinesische Investitionen anzuziehen und kleinen sowie mittleren Unternehmen den Marktzugang in China zu erleichtern. Dies hat die Beziehungen erheblich vielschichtiger gemacht und zu unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen in den Regionen Deutschlands geführt.

Die gezielte Auswahl der Untersuchungsregionen für die Analyse deutsch-chinesischer Lokalbeziehungen reflektiert die Vielfalt und Komplexität dieser Verbindungen. Aufgrund der schwierigen Datenlage und der Vielschichtigkeit der Kooperationsmechanismen konzentriert sich die FES-Studie exemplarisch auf drei großflächige Regionen: den Großraum Düsseldorf/Duisburg, die Metropolregion Hannover, Braunschweig, Göttingen, Wolfsburg, sowie die Metropolregion Mitteldeutschland.

Die Auswahl der Regionen folgt spezifischen Kriterien, die sicherstellen, dass eine breite Palette von Perspektiven aus Verwaltung, Politik, Wirtschaft und Bildung einbezogen wird. Dabei spiegeln die Regionen unterschiedliche Erfahrungen und Infrastrukturen wider:

• Großraum Düsseldorf/Duisburg: Zeichnet sich durch langjährige Erfahrungen im Austausch mit China und eine gut entwickelte Industrie- und Logistikinfrastruktur aus.
• Metropolregion Mitteldeutschland: Hier wurden Beziehungen zu China nach 1990 neu etabliert, mit einer verstärkten Identifizierung Chinas als Wirtschaftspartner in den letzten zwei Jahrzehnten. Die Verfügbarkeit von Industrieflächen macht die Region besonders attraktiv für chinesische Greenfield-Investitionen.
• Metropolregion Hannover, Braunschweig, Göttingen, Wolfsburg: Wird maßgeblich durch den Automobilsektor geprägt, der die deutsch-chinesischen Beziehungen in dieser Region dominiert.

Diese geografische und thematische Diversität ermöglicht einen umfassenden Einblick in die (wissenschaftlich bisher untererforschten) deutsch-chinesischen Lokalbeziehungen. Die Herausforderung besteht darin, die Tiefe und Geschichte dieser Verflechtungen in ihrer Gesamtheit zu erfassen.

Massive politische und wirtschaftliche Veränderungen im China unter Xi Jinping haben die Debatte in Deutschland über den Umgang mit China verändert. Der Ton ist misstrauischer geworden. Es herrscht größere Verunsicherung darüber, wie weitgehend die Zentralisierungsprozesse in China reichen und welche Auswirkungen diese auf chinesische Akteur:innen haben. Die Unklarheit darüber, wer genau hinter dem jeweiligen chinesischen Unternehmen oder der Verwaltungseinheit steht und wie groß der Einfluss der Kommunistischen Partei Chinas (KPCh) auf die Aktivitäten chinesischer Akteur:innen tatsächlich ist, hat zugenommen – insbesondere auf kommunaler Ebene. Unsicherheiten bestehen insbesondere bei Investitionen, Bildungskooperationen und zivilgesellschaftlichen Aktivitäten.

Unter Xi Jinping zeigt sich eine verstärkte Verzahnung von Innen- und Außenpolitik sowie wirtschaftlichen Maßnahmen. Diese enge Verflechtung stellt kommunale Entscheidungsträger:innen in Deutschland vor die Notwendigkeit, ein tiefergehendes Verständnis für China zu entwickeln. Ein fundiertes Kontextwissen ist entscheidend, um sich den wandelnden Gegebenheiten anzupassen und um im Umgang mit chinesischen Akteur:innen dauerhaft zu bestehen.

Deutsche Kommunen und Akteur:innen konkurrieren mit Regionen sowohl innerhalb Deutschlands als auch in Europa um Wachstumsimpulse und Steuereinnahmen, die wirtschaftliche Kooperation und Investitionen mit sich bringen. Daher verfolgen viele Kommunen in Bezug auf ihre Partnerschaften mit China zwei wirtschaftliche Ziele: Einerseits sollen Investitionen und Ansiedelungen aus China eingeworben, andererseits lokale Unternehmen mit Handels- und Investitionspartnern in China unterstützt werden

Um diese Ziele zu erreichen, haben die Kommunen verschiedene Strategien und Instrumente zur Verfügung, wie im Folgenden dargestellt wird:

1) Ein chinesisches Unternehmen äußert Interesse und sucht einen Investitionsstandort:

• Die German Trade & Invest (GTAI) oder eine Landeswirtschaftsfördergesellschaft (LWF) vermittelt eine geeignete Kandidatin unter den interessierten Kommunen.
• Eine deutsche oder chinesische Beratungsfirma wird mit der Suche beauftragt und kontaktiert Kandidatinnen direkt, die um das Angebot konkurrieren.
• Über persönliche und/oder geschäftliche Kontakte wird eine Kandidatin direkt kontaktiert.

2) Eine deutsche Kommune sucht nach Investititonen:

• Sie bewirbt ihren Standort gegenüber anderen bei der LWF bzw. indirekt der GTAI.
• Sie spricht über persönliche und/oder geschäftliche Kontakte Unternehmen in China an.
• Sie baut eine eigene Wirtschaftsfördergesellschaft auf oder beauftragt ein externes Unternehmen mit der Werbung und Akquise oder baut Kontaktbüros in China auf.
• Sie schließt sich an bestehende regionale, Bundes- oder Landesinitiativen an, die wirtschaftliche Kontakte fördern.

3) Wenn sich Kommune und Unternehmen gefunden haben:

• Muss in sensiblen Bereichen wie Hochtechnologie und Rüstung die Investition vom Wirtschaftsministerium geprüft werden.
• Müssen Interessen und Auflagen vor Ort z.B. durch Gewerkschaften und im Umweltbereich geprüft werden.
• Müssen technische, geografische und logistische Anforderungen vor Ort gegeben sein.
• Dürfen sich keine Veränderungen bei einem der Partner oder auf einer höheren politischen Ebene ergeben, die der Investition im Weg stehen (Sanktionen, Wechsel von politischen Verantwortlichen, Politikwechsel).
• Müssen beide über die Bedingungen und Eigenbeteiligungen der Partner übereinkommen. Chinesische Unternehmen mit staatlicher Beteiligung / Unterstützung können dabei i.d.R. auf mehr Expertise und Ressourcen zurückgreifen als Kommunen.
• Können sich auch lange nach der Investition Veränderungen bei den Partnern oder im Umfeld ergeben, die eine Neuverhandlung erforderlich machen.

Die Herausforderungen, die sich aus der Zusammenarbeit mit China auf kommunaler Ebene ergeben, sind nicht abstrakt, sondern haben oft sehr konkrete Folgen. Außenpolitischen Risiken kann nur in engem Austausch mit Land und Bund sowie durch Kompetenzaufbau vorgebeugt werden.

Außen-, aber insbesondere auch sicherheitspolitisch können Kommunen langfristig nicht ohne Hinweise und Kompetenzen von anderen staatlichen Stellen – sowohl auf Landes- als auch auf Bundesebene – erfolgreich agieren. Fehlende Beratungs- und Informationsangebote belasten dabei besonders kleinere Kommunen mit begrenzten Personalkapazitäten.

Der Bedarf an Wissen über chinesische Akteur_innen, Strukturen, Diskurse und Strategien wird in den Kommunalverwaltungen durchgehend erkannt – obwohl China in vielen Kommunen nicht das wichtigste Thema ist. Trotzdem mangelt es vielfach an Erfahrung, Ressourcen und sowohl regionalen als auch überregionalen Plattformen, die ein schnelles und umfassendes Verständnis – über die generellen Informationen des Bundes hinaus – ermöglichen würden.

Um diesem Mangel zu begegnen, greifen einige Kommunen zur Selbsthilfe, indem sie Vernetzungsmöglichkeiten nutzen und schaffen, die auch dem Wissensaustausch dienen. Diese Netzwerke sind jedoch strukturell oft nicht fest etabliert und funktionieren eher als Ad-hoc-Formate.

Eine Vielzahl an Kommunen wünscht sich übergreifende Vernetzungsangebote in Partnerschaft mit der Landes- und Bundesebene. Für spezielle und akute Themen, zum Beispiel wenn Anfragen von chinesischen Interessent:innen nicht eingeordnet werden können, sind schnelle und unkomplizierte Kommunikationskanäle zu sachkundigen Stellen notwendig.

Kommunale Entscheidungsträger:innen fokussieren sich weiterhin auf die Potenziale, die deutsch-chinesische Wirtschaftskooperationen bieten, während auf Bundesebene die Risiken solcher Beziehungen verstärkt in den Vordergrund gerückt werden.

Diese unterschiedlichen Bewertungen chinesischer Investitionen und deren Auswirkungen gewinnen zunehmend an Bedeutung und führen zu einer merklichen Diskrepanz zwischen der Chinapolitik auf Bundesebene und ihrer praktischen Umsetzung in den Kommunen.

Die spezifischen Herausforderungen, Zielkonflikte und Prozesse auf kommunaler Ebene sind auf Bundesebene oftmals nur unzureichend bekannt, was die Entwicklung von durchdachten, strategischen Lösungsansätzen in der deutschen China-Politik erschwert.

Eine realistische Bewertung der Chancen und Risiken, die sich aus den deutsch-chinesischen Kommunalbeziehungen ergeben, ist daher nicht nur ein ergänzender Aspekt, sondern ein zentrales Element einer zukunftsweisenden China-Politik.