Durch die sogenannte Flüchtlingskrise rund um das Jahr 2015 wurde dem Feld der Entwicklungspolitik eine Schlüsselrolle zugesprochen: Durch Fluchtursachenbekämpfung sollte möglichst zügig die Anzahl ankommender Geflüchteter reduziert werden. Der damalige Entwicklungsminister Gerd Müller (CSU) wollte dieser Erwartungshaltung gerecht werden. So brachte er verschiedene politische Programme auf den Weg wie den sogenannten Marshallplan für bzw. mit Afrika oder die Initiative Fluchtursachen bekämpfen.
Auch der Bundestag formulierte Erwartungen an die Entwicklungspolitik in Bezug auf die Themen Flucht und Migration. Die Debatten des Bundestages dienen meist dazu, Positionen und Entscheidungen vor der Bevölkerung zu begründen. In meiner Analyse habe ich untersucht, auf welche Annahmen und Narrative sich die Bundestagsfraktionen in entwicklungspolitischen Bundestagsdebatten zu den Themen Flucht und Migration in der 18. sowie 19. Legislaturperiode (2013-2021) beziehen. Inwiefern basierte diese Verknüpfung von Entwicklungspolitik und Flucht und Migration auf wissenschaftlichen Erkenntnissen? Und welche politischen Narrative verwendeten Politiker im Bundestag, um den Zusammenhang zu verdeutlichen?
Das Ergebnis: Die Annahmen der Politiker_innen in Bezug auf migrations- und fluchtbezogene Fragen gehen zum großen Teil deutlich am wissenschaftlichen Diskurs vorbei. Dabei sollte eigentlich klar sein, dass ein politischer Diskurs, der auf empirisch nicht-haltbaren Annahmen und Erzählungen beruht, auch nicht zu einer progressiven, nachhaltigen und menschenrechtsbasierten Entwicklungs- und Migrationspolitik führen kann. Umso wichtiger ist es in Zukunft, dass die Bundestagsfraktionen Migrationsprozesse differenzierter und nicht ausschließlich aus Sicht der Migrationsminderung betrachten. Entwicklungspolitiker_innen sollten stärker anerkennen, dass insbesondere regionale Freizügigkeit essentiell für eine nachhaltige Entwicklung von Ländern des Globalen Südens ist. Migration muss als Chance verstanden werden.
In der Migrationsforschung wurden in den letzten Jahrzehnten relevante empirische Beobachtungen festgehalten, die nur teilweise in den migrationspolitischen Diskurses Eingang gefunden haben. Dies betrifft u.a. Migrationsgründe, Zusammenhang von wirtschaftlicher Entwicklung und Auswanderung, die Süd-Süd-Migration und die Auswirkungen der Versicherheitlichung der Migrationspolitik.
Die Gründe, warum Menschen migrieren, sind vielseitig und beruhen oft auf einem komplexen Zusammenspiel verschiedener Faktoren wie wirtschaftliche Krisen, Menschenrechtsverletzungen und Naturkatastrophen. Dabei entspricht eine trennscharfe Unterscheidung zwischen freiwilligen und erzwungenen Migrationsprozessen häufig nicht der Realität. Der Begriff mixed migration beschreibt, wie sich sozio-ökonomische Migrationsmotive mit Fluchtgründen wie die Flucht vor einem bewaffneten Konflikt überschneiden. So ist die Migrationsentscheidung vieler Migrierender aus Subsahara-Afrika nicht ausschließlich in einem erwarteten höheren Einkommen begründet, sondern ebenso in Menschenrechtsverletzungen und fragiler Staatlichkeit im Herkunftsland.
Im Themenbereich wirtschaftliche Entwicklung und Auswanderungsind zwei Aspekte hervorzuheben.
Erstens: Anders als oftmals angenommen, weisen wirtschaftlich arme Länder sehr niedrige Auswanderungsraten auf. So ist die Auswanderungsrate Subsahara-Afrikas niedriger als jene von Regionen mit höherem Index der menschlichen Entwicklung (englisch Human Development Index, abgekürzt HDI), wie Zentralasien und Europa. Der HDI berücksichtigt nicht nur das Bruttonationaleinkommen pro Kopf, sondern ebenso die Lebenserwartung und die Dauer der Ausbildung.
Zweitens: Sobald sich ein einkommensschwaches Land wirtschaftlich entwickelt, nimmt die Auswanderungsrate – entgegen verbreiteten Annahmen – bis zu einem bestimmten wirtschaftlichen Status des Landes zu. Forscher_innen betonen, dass dieser Zusammenhang aufgrund regionaler Unterschiede nicht als unvermeidlicher Automatismus zu verstehen ist. Dennoch sei zu bemerken, dass mit hoher Wahrscheinlichkeit die sozio-ökonomische Entwicklung in einkommensschwachen Staaten, beispielsweise in Sub-Sahara Afrika, in naher Zukunft mit zunehmenden Auswanderungsraten einhergeht.
Ein weiterer Aspekt wissenschaftlicher Beobachtungen: Es migrieren mehr Menschen zwischen Ländern des Globalen Südens – die sogenannte Süd-Süd-Migration – als zwischen Ländern des Globalen Südens und des Globalen Nordens (Süd-Nord-Migration). Zudem verdeutlichen Daten über internationale Fluchtbewegungen, dass 83 Prozent der weltweit flüchtenden Menschen in Entwicklungsländern Schutz finden. Dies widerspricht deutlich der im politischen Diskurs häufig anzutreffenden Fehlannahme, dass westliche Industrienationen die Hauptlast der globalen Flüchtlingspopulation schultern.
Zudem beobachtet die Migrationsforschung eine zunehmende Versicherheitlichung der europäischen Migrationspolitik. Beispielhaft zu nennen ist hierfür die Etablierung des Finanzfonds European Emergency Trust Fund for Africa (EUTF). Der EUTF finanziert die im Jahr 2016 etablierten Migrationspartnerschaften der EU mit Äthiopien, Niger, Mali, Nigeria und dem Senegal. Hierbei steht das Zuckerbrot-und-Peitsche-Prinzip im Vordergrund: Kooperationsbereite Partnerländer werden beispielsweise bei Rücknahme von Personen ohne EU-Bleiberecht mit finanzieller Förderung belohnt; bei ausbleibender Kooperation können Sanktionen wie das Ausbleiben von Entwicklungsgeldern durchgesetzt werden. Ebenso finanziert der EUTF einen Teil des Programms Better Migration Management zur Minderung irregulärer Migration. Unter den Partnerländern sind hierbei unter anderem Äthiopien, Eritrea, Somalia und der Sudan. Kooperationen wie diese werden scharf kritisiert, da zum Beispiel der Sudan Grenzschützer einsetzt, die nachweislich Menschenrechtsverletzungen begangen haben.
Es gibt eine wissenschaftliche Debatte zwischen Vertreter_innen einer optimistischen und pessimistischen Sichtweisen auf Migrationsprozesse. Die optimistischen Sichtweisen betonen nicht zuletzt die Bedeutung von Rücküberweisungen: Diese nehmen auf globaler Ebene stetig zu und übersteigen inzwischen öffentliche Entwicklungsgelder um das Dreifache. Pessimistische Sichtweisen verweisen dagegen auf negative Folgen von Migrationsprozessen, zum Beispiel auf die Abwanderung von Fachkräften (engl. Brain Drain) im Gesundheitswesen, die insbesondere durch einen Mangel an Fachkräften in ländlichen Regionen deutlich wird.
In der Mitte liegt die Sichtweise, dass Migrationsprozesse unter bestimmten Bedingungen positive Effekte haben können. Unter Berücksichtigung der vulnerablen Situation von Schutzsuchenden sollte zunächst Flucht und mixed migration gemindert werden. Und zwar mit einer menschenrechtsorientierten Entwicklungspolitik der Konfliktprävention. Andererseits steht diese Sichtweise für die Forderung einer verbesserten Gestaltung regulärer Migrationswege und verstärkter Rechte von Migrierenden.
Politiker_innen nutzen sinnstiftende und strukturierte Erzählungen – sogenannte Narrative – um Zielgruppen von politischen Positionen zu überzeugen und politische Vorschläge zu legitimieren. Grob lassen sich vier Narrative im migrationspolitischen Diskurs unterscheiden:
Das Narrativ der Schutzbedürftigkeit beschreibt, wie politische Akteur_innen oftmals trennscharf zwischen schutzbedürftigen Geflüchteten und Migrant_innen unterscheiden, wobei letzteren kein Schutzanspruch zugesprochen wird.
Das Narrativ der Bleibeperspektive umfasst politische Erzählweisen, in denen Politiker_innen das Etablieren von „Bleibeperspektiven vor Ort“ in Ländern des globalen Südens fordern. Das Narrativ impliziert die Zielsetzung einer erwünschten Sesshaftigkeit der Bevölkerung in Ländern des Globalen Südens; im Wissenschaftsdiskurs bezeichnet als sedentary bias.
Das Narrativ der Überforderung beschreibt, dass ein Großteil der Migrationsbewegungen in Richtung Europa und Deutschland verlaufen würden. Migrant_innen werden hierbei nicht auf individueller Ebene als Gefahr beschrieben; es sind, so die Erzählung, schlichtweg zu viele für die europäischen Aufnahmestaaten.
Bei Verwendung des Narrativ der Bedrohung assoziieren politische Akteur_innen Geflüchtete und Migrant_innen auf individueller Ebene mit Kriminalität.
In den Plenarsitzungen des Bundestags der 18. und 19. Legislaturperiode unterscheiden CDU-Politiker_innen deutlich zwischen schutzbedürftigen Geflüchteten, die vor Menschenrechtsverletzungen fliehen und jenen Migrierenden, die aufgrund von schwachen Bildungs- und Arbeitsmarktstrukturen „freiwillig“ auswandern würden. Diese trennscharfe Unterscheidung folgt dem Narrativ der Schutzbedürftigkeit. Die Fachpolitiker_innen der CDU/CSU sind sich sicher: Das Schaffen von Jobperspektiven führe zu einer Reduzierung dieser „freiwilligen“ Migrationsbewegungen. Falls die deutsche Entwicklungspolitik bei dem Etablieren dieser Perspektiven scheitere, würden sich zahlreiche Geflüchtete auf den Weg Richtung Europa machen (Überforderungsnarrativ).
Bei Politiker_innen der SPD-Fraktion findet das Bleibeperspektive-Narrativ häufige Verwendung. Oft wird die Annahme vertreten, dass Menschen generell an ihrem Heimatort leben wollen und nur in dringenden Fällen migrieren würden. Um Migrationsbewegungen zu verhindern, sei die deutsche Regierung in der Verantwortung, in den Heimatländern gute Bedingungen zu etablieren. Aussagen wie diese implizieren eine erwünschte Sesshaftigkeit von Menschen im Globalen Süden und verweisen auf den oben beschriebenen sedentary bias.
Die oben definierten Narrative lassen sich selten in den untersuchten Reden der Grünen-Fraktion finden. Politiker_innen der Grünen betonen zwar häufig, dass der Klimawandel noch vor kriegerischen Konflikten die zentrale Fluchtursache sei. Doch sie schlussfolgern nicht, dass sich die Menschen auf den Weg Richtung Europa machen würden und zu einer Überforderung der Aufnahmestaaten führen. Die Grünen-Fraktion wirft der deutschen Regierung vor, dass diese durch eine misslungene Außen-, Wirtschafts- und Agrarpolitik die Entstehung von Fluchtursachen mit zu verantworten habe.
Die Oppositionsfraktion DIE LINKE wird besonders deutlich bei der Beschreibung von Fluchtursachen. Wie die Grünen verstehen Politiker_innen der Linkspartei das Handeln Deutschlands und der EU als wesentliche Fluchtursache. Die Linken-Fraktion zieht zudem das Nord-Süd-Gefälle als Erklärung von Migrationsbewegungen heran. Diese Argumentation steht dabei in Tradition der historisch-strukturellen Migrationstheorien, die Migrationsbewegungen durch ökonomische Abhängigkeiten zwischen globalen Norden und Süden erklären. Migration diene demnach den wohlhabenden Aufnahmestaaten dabei, niedrige Löhne zu erhalten und das Wirtschaftswachstum zu steigern.
Die FDP war zwischen 2013 und 2021 ebenfalls in der Opposition. In den Plenardebatten dieser Zeit betonen Politiker der Partei, dass die beste Strategie zur Minderung von Migrationsbewegungen aus ärmeren Ländern die Etablierung von verlässlichen privatwirtschaftlichen Bedingungen sei. Hierzu sei ein allgemeiner Freihandel sowie die Risikoentlastung von Investoren entscheidend. Die Fraktion geht in dem untersuchten Material kaum auf die positiven wirtschaftlichen Folgen von regulären Migrationsprozessen ein, wie zum Beispiel die Einwanderung von Fachkräften. Innerhalb der untersuchten Reden geht es auch ihnen in erster Linie um die Minderung und nicht um die Gestaltung von Migrationsbewegungen.
In den Bundestagsreden der AfD dominiert das Überforderungsnarrativ in Kombination mit dem Bedrohungsnarrativ. Die Migrationsbewegungen seit 2015 seien laut AfD eine „Völkerwanderung“ der Moderne und würden die Kriminalitätsrate steigen lassen. Besonders rassistisch und xenophob ist die Sprache der AfD in der Debatte zum Globalen UN-Migrationspakt.
Die Ergebnisse der qualitative Inhaltsanalyse* der Plenarprotokollen der 18. und 19. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages verdeutlichen, dass die Annahmen der Redner_innen in Bezug auf migrations- und fluchtbezogene Fragen zum großen Teil deutlich am wissenschaftlichen Diskurs vorbeigehen.
In keiner der untersuchten Plenardebatten werden Migrationsentscheidungen als komplexe Entscheidungen beschrieben, die von vielen verschiedenen Faktoren abhängen. Basierend auf den untersuchten Reden begreifen Politiker_innen den Zusammenhang von Fluchtursachen und Migrationsentscheidungen eher monokausal, was im deutlichen Gegensatz zu den Erkenntnissen der Migrationsforschung steht. Monokausal meint, dass Ursachen einseitig mit Bezug auf Krieg, Armut oder den Klimawandel beschrieben und selten die komplexen Zusammenhänge berüchtigt werden. Die angenommenen Fluchtursachen folgen hierbei der Logik des Modells der Push- und Pull-Faktoren. Das Modell geht davon aus, dass Menschen aus bestimmten Gründen von einem Ort „abgestoßen“ (Push-Faktoren) oder „angezogen“ (Pull-Faktoren) werden. Wissenschaftliche Stimmen bewerten den Ansatz als zu vereinfachend, da er die einzelnen Faktoren sowie deren Zusammenspiel nicht klar definiert. Die untersuchten Plenardebatten verdeutlichen dennoch die Bedeutung dieser Denkweise im politischen Diskurs.
Fraktionsübergreifend wird Armut als eine zentrale Fluchtursache angenommen. Dabei wird übersehen, dass einkommensschwache Staaten besonders niedrige Auswanderungsraten aufweisen. Viele Menschen wollen zwar auswandern, doch fehlt es an den notwendigen Ressourcen. Das Einkommen ist dabei kein alleiniger Faktor: Ebenfalls hindert viele Menschen ein zu schwaches Netzwerk oder ein nicht ausreichender Bildungsstand daran, der Armut zu entfliehen.
Auf der anderen Seite wird durch die Regierungsfraktionen wiederholt betont, dass die Verbesserung der wirtschaftlichen Bedingungen Migrationsraten eindämmen würde. Das Etablieren von Jobperspektiven führe zu einer Reduzierung von Migrationsbewegungen. Kurz: Durch wirtschaftliche Entwicklung in afrikanischen Ländern ließe sich Migrationsbewegungen entgegenwirken. Viele Politiker_innen beachten dabei innerhalb ihrer Reden nicht die wissenschaftliche Beobachtung, dass eine steigende wirtschaftliche Entwicklung einkommensschwacher Länder mit hoher Wahrscheinlichkeit vorerst mit steigenden Auswanderungsraten einhergeht.
Das Zusammenspiel und die oftmalige Überschneidung von Migrationsmotiven und Fluchtgründen (mixed migration) wurde innerhalb der Reden nicht explizit aufgegriffen. Einzelne Teilaspekte, zum Beispiel dass Menschen oft vor Krieg in ein Nachbarland flüchten, um daraufhin aufgrund von schlechten Lebensbedingungen auch dieses Land zu verlassen, wurden selten beschrieben. Das Narrativ der Schutzbedürftigkeit, welches eine trennscharfe Unterscheidung von Geflüchteten und Migrant_innen impliziert, dominierte die Debatten.
Ebenfalls berücksichtigen die Politiker_innen nicht, dass mehr Menschen zwischen Ländern des Globalen Südens migrieren als zwischen Ländern des Globalen Südens und des Globalen Nordens. Stattdessen wird häufig das Überforderungsnarrativ verwendet: Ein Großteil der Menschen im Globalen Süden würde nur darauf warten, in Richtung Norden aufzubrechen. Nur wenn die Entwicklungspolitik ausreichend „Bleibeperspektiven“ etabliere, könne dies verhindert werden.
Wie lässt sich der Kontrast zwischen wissenschaftlichem und politischem Diskurs erklären? Gut möglich ist, dass Politiker_innen statt empirischer Korrektheit auf altbekannte und leicht zu vermittelnde Narrative setzen, um Wähler_innen nicht zu verärgern und damit die eigene Wiederwahl zu gefährden. Ein weiterer möglicher Grund ist die mangelnde zeitliche Kapazität, sich in die Komplexität von Fluchtursachen einzuarbeiten.
Das dominante Narrativ der Bleibeperspektive verdeutlicht, dass besonders eine langfristige Sesshaftigkeit und damit Nicht-Mobilität von Menschen im Globalen Süden aus Sicht vieler Politiker_innen ein erstrebenswerter Zustand ist. Ohne Frage ist die präventive Verhinderung von Flucht durch eine menschenrechtsorientierte Entwicklungspolitik eine sinnvolle politische Zielsetzung. Die Politik sollte aber nicht das Ziel haben, Menschen vom Zugang zu Mobilität und Migration auszuschließen. Und schon gar nicht Kooperationen mit Ländern mit zweifelhafter menschenrechtlicher Bilanz eingehen, um Migration zu verhindern.
Migration ist eine Chance für die migrierenden Menschen, die aufnehmende Gesellschaft sowie die Herkunftsländer, wenn sie gut und fair geregelt ist und die Rechte der Migrant_innen geschützt sind. Forscher_innen betonen, dass insbesondere regionale Freizügigkeit positiv für die wirtschaftliche Entwicklung von Ländern des Globalen Südens ist. Eine auf Migrationsminderung ausgerichtete Politik bringt bereits bestehende Integrationsprozesse in Gefahr, wie Beispiele aus West- und Nordafrika zeigen. Das sollten entwicklungspolitische Akteur_innen beachten und beispielsweise regionaler Freizügigkeitsabkommen oder Rücküberweisungen erleichtern und damit den Fokus wieder verstärkt auf entwicklungspolitische Aspekte von Mobilität lenken.
*Datengrundlage und Methodik
Die Datengrundlage der Analyse besteht aus achtzehn verschiedenen Plenarprotokollen der 18. und 19. Legislaturperiode, die ich gezielt aus dem Protokollarchiv des Deutschen Bundestags ausgewählt habe. Zu diesen Debatten gehören die Debatten zum entwicklungspolitischen Haushalt, Debatten zu migrations- und fluchtbezogenen Anträgen im Feld der Entwicklungspolitik sowie Debatten zum globalen UN-Migrationspakt. Als methodische Vorgehensweise folgte ich der inhaltlich-strukturierenden qualitative Inhaltsanalyse nach Udo Kuckartz mithilfe der Textanalyse-Software „MAXQDA“. Mithilfe dieser methodischen Vorgehensweise wird durch eine Kategorisierung eine inhaltliche Strukturierung der Daten ermöglicht.
Sebastian Klein studierte Sozialwissenschaften im Master an der Humboldt-Uni zu Berlin und arbeitet nun als wissenschaftlicher Mitarbeiter im Bundestag im Bereich Entwicklungs- und Klimapolitik. In seiner Masterarbeit untersucht er die Argumentationsstrategien von Politiker_innen im Bundestag anhand von Plenarprotokollen.
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