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Globalisierung und Internationales

Globalisierung und transnationale Konflikte

Frieden aus einer Global-Governance-Perspektive

Einleitung

Im 20. Jahrhundert waren es internationale Konflikte, welche die größte Bedrohung für den Frieden in der Welt darstellten. Im Abschreckungssystem des Ost-West-Konflikts sowie in (Welt-) Kriegen zwischen Staaten und Militärallianzen zeigte sich das historisch größte Ausmaß organisierter Gewalt. Massenvernichtungswaffen und militärische Abschreckung dominierten die Bedrohungsszenarien bis zum Ende der 1980er Jahre. Zwar wurden die Militärpotenziale seit dieser Zeit nicht nennenswert zurückgefahren, aber die von ihnen ausgehende Bedrohung wird heute anders eingeschätzt.

Wir leben heute, über 20 Jahre nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, in einer sich weiter wandelnden globalen Konfliktkonstellation. Sie lässt sich aus verschiedenen Blickwinkeln beschreiben und sich je nach Perspektive unterschiedlich beurteilen. Eines ihrer wichtigsten Kennzeichen ist die Transnationalisierung von Konflikten und – damit einhergehend – die Annahme neuartiger Bedrohungslagen für Staaten und Gesellschaften.

In diesem Beitrag stehen die Zusammenhänge zwischen der Globalisierung und dem weltweiten Konfliktgeschehen im Mittelpunkt.

Letzteres ist im 21. Jahrhundert geprägt von Konflikten zwischen staatlichen und grenzüberschreitend aktiven nichtstaatlichen Akteuren, die als transnationale Konflikte bezeichnet werden.


Transnationale Konflikte sind dadurch gekennzeichnet, dass es sich

  • um grenzüberschreitende Konfliktkonstellationen handelt und 
  • mindestens eine der Konfliktparteien ein nichtstaatlicher Akteur ist.
     

Wenn weltweit agierende, zivilgesellschaftliche Nichtregierungsorganisationen beispielsweise transnationale Konzerne wegen ihrer umweltgefährdenden bzw. -zerstörenden Produktionsweise oder der Missachtung von grundlegenden Arbeits- oder Menschenrechtsstandards an den Pranger stellen, wenn Staaten versuchen, gegen grenzüberschreitenden Drogenhandel, Schleuserkriminalität und Produktpiraterie vorzugehen, wenn Terroristen Anschläge im Ausland verüben und Staaten(koalitionen) einen globalen war on terror gegen „illegitime Kämpfer“, ihre Netzwerke oder sog. „Staatsbildungsprojekte“ führen oder wenn grenzüberschreitender Rohstoffhandel zur Finanzierung von innerstaatlichen Gewaltkonflikten beiträgt, handelt es sich jeweils um Erscheinungsformen transnationaler Konflikte.

Dabei wird mit „Konflikt“ nicht nur die (gewaltsame) Austragungsform einer Auseinandersetzung, sondern allgemein die wechselseitige und anhaltende Kommunikation als unvereinbar wahrgenommener Interessen und/ oder Wertvorstellungen bezeichnet.

Dass es im 21. Jahrhundert neben internationalen vermehrt transnationale Konflikte gibt, ist dabei sowohl Folge als auch Kennzeichen von Globalisierungsprozessen. Sie lassen sich verstehen als „Konflikte (in) der Weltgesellschaft“, d.h. als Konflikte, deren Entstehung und Dynamiken auf globale Vergesellschaftungsmuster zurückgehen (Bonacker/Weller 2006).

Überblick
Im ersten Teil dieses Beitrags werden entscheidende Strukturmerkmale und Dynamiken von Globalisierung beschrieben, vor deren Hintergrund sich transnationale Konflikte entwickeln.

Anschließend wird herausgearbeitet, welche globalen Konfliktkonstellationen sich daraus entwickelt haben, welche transnationalen Akteure darin eine besondere Rolle spielen und welche Konsequenzen dies für die Formen der Konfliktaustragung hat.

Transnationale Konflikte stellen eine enorme Herausforderung für die Staatenwelt und auch für unser Denken in den Kategorien von Nation, Staat, internationalem System, Innen- und Außenpolitik dar.

Im letzten Abschnitt werden wir deshalb darauf eingehen, wie sich über Frieden aus einer global-governance-Perspektive, mithin aus der Perspektive neuer Formen von Politik im globalen Maßstab nachdenken lässt, inwieweit Institutionen ziviler Konfliktbearbeitung für transnationale Konflikte bereitstehen und welche Maßnahmen eine konstruktive Bearbeitung transnationaler Konflikte befördern könnten.

1. Strukturwandel im Globalisierungsprozess

Allgemein verstehen wir unter Globalisierung Prozesse sozialen Wandels, bei denen sich soziale Handlungszusammenhänge zunehmend unabhängig von nationalstaatlichen Grenzen konstituieren. Die Dynamik von Globalisierungsprozessen kann als Verdichtung und Beschleunigung grenzüberschreitender Interaktionen beschrieben werden, die dazu führen, dass Staaten, (soziale) Institutionen, (nationale) Gesellschaften und Individuen potenziell und faktisch zu einem komplexen Gefüge wechselseitiger Abhängigkeiten miteinander vernetzt werden (vgl. Reder 2006). Dabei gibt es zweifellos regionale und sektorale Unterschiede, aber kein Teil der Welt ist davon völ-lig ausgenommen (vgl. Senghaas 2003).

Mit der Globalisierung geht zugleich ein Strukturwandel der internationalen Beziehungen einher (vgl. Albert 2003), der sich spätestens seit dem Ende des Ost-West-Konflikts erheblich beschleunigt hat (vgl. Scholte 2005). Dabei lassen sich vier Strukturelemente unterscheiden, bei denen sich jeweils ein Prozess der Entgrenzung, also des Bedeutungsverlusts bzw. -wandels nationalstaatlicher Grenzen bei gleichzeitiger Herausbildung neuer Abgrenzungen ober- und unterhalb des Staates oder auch parallel dazu, beobachten lässt.

Vier Strukturelemente

1) Im Vordergrund der Betrachtungen stehen zunächst die Strukturen der Weltwirtschaft, deren Liberalisierung – als Folge politischer Entscheidungen – zu einem massiven Anstieg des grenzüber-schreitenden Güter-, Finanz- und Dienstleistungsverkehrs geführt hat. Diese Entwicklungen gehen einher mit einem technologischen Wandel bei den Kommunikations- und Transportmöglichkeiten. Die weltweite Vernetzung durch das Internet und die Verbilligung des Flugverkehrs haben teil-weise erst die Voraussetzungen für eine globalisierte Wirtschaft geschaffen. Zugleich beschleu-nigt die entgrenzte Wirtschaft den globalen Daten- und Informationsverkehr (vgl. z.B. BpB 2009a, 2014).

2) Als zweites wichtiges Strukturelement gewandelter internationaler Beziehungen haben sich auch die gesellschaftlichen Kommunikations- und Austauschstrukturen entgrenzt und tendenziell globalisiert. Einerseits ermöglichen nahezu uneingeschränkte Auslandsreisen und die Nutzung der globalen Informationsressource Internet direkte und virtuelle Kontakte mit Menschen, die in unterschiedlichen sozioökonomischen, kulturellen und politischen Zusammenhängen leben – und damit individuelle Erfahrungen mit dem Globalisierungsprozess.

Andererseits werden durch die technologisch induzierte, zunehmende Dichte von Kommunikationsbeziehungen, die in ihrer Reichweite potenziell und aktuell einen globalen Horizont aufweisen (vgl. Stetter 2007), die Formen der Kommunikation selbst global verbreitet und angeglichen, wodurch sich einander annähernde Kommunikations- und Konsummuster herausbilden (z.B. sichtbar am Erfolg sozialer Netzwerke wie facebook oder twitter; vgl. Boyd/Ellison 2008; BpB 2010a).

3) Ein drittes Element des beschriebenen Strukturwandels zeigt sich in der internationalen Politik. Zum Teil hat die eigendynamische Entwicklung der Weltwirtschaft, forciert durch politische Entscheidungen zum Abbau von Handelsbeschränkungen und zur Deregulierung der Wirtschaft („Liberalisierung“) wichtige Voraussetzungen für die Dynamik der Globalisierung geschaffen. Teilweise ist die Internationalisierung von Politik aber auch zu verstehen als Reaktion auf globale politische Herausforderungen, die sich im Zuge der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Globalisierung verstärkt haben (Umweltzerstörung, Migration, Klimawandel, stetig wachsende Ressourcenbedarfe, regionale Konflikte und Kriege etc.).

Weil potenziell alle nationalen Gesellschaf-ten in der heutigen „polyzentrischen Welt“ vor diesen globalen Herausforderungen stehen und „transsouveräne“ Problemlagen sich nicht (mehr) mit einzelstaatlichen Maßnahmen erfolgreich bearbeiten lassen, gewinnen inter- und transnationale Institutionen sowie regionale zwischenstaat-liche Kooperationsstrukturen zunehmend an Bedeutung (vgl. Messner/Nuscheler 2006). In diesem Zusammenhang ist ein Trend hin zu „inklusiven, multipartistischen Institutionen“, d.h. eine Tendenz der institutionellen, politischen Einbindung von nichtstaatlichen Akteuren (zivilgesellschaftlich, privatwirtschaftlich) in die bisher von exekutivem Multilateralismus geprägten internationalen Institutionen festzustellen (vgl. Rittberger et al. 2010).

Die anhaltende Transnationalisierung nahezu aller Politikfelder – von der Agrar- über die Bildungs-, Gesundheits- und Verkehrs- bis hin zu Energie und Sicherheitspolitik – bringt somit eine (neue) Struktur der Außen- und internationalen Politik hervor (vgl. Eberlei/Weller 2001), in der klassische Macht- und Interessenspolitik von Staaten de facto unter verstärkter Einflussnahme nichtstaatlicher Akteure steht und nicht unabhängig von internationalen Normen und Institutionen betrieben werden kann (vgl. Rittberger/ Zangl 2006).

4) In diesem Zusammenhang lässt sich als viertes Strukturelement des Globalisierungsprozesses ein Bedeutungszuwachs internationaler bzw. weltgesellschaftlicher Normen und Wertvorstellungen beobachten.

Sie werden einerseits von internationalen Institutionen repräsentiert (z.B. VN-Charta, Umweltregime etc.), teilweise aber auch in weltgesellschaftlichen Kommunikationszusammenhängen einer „Weltkultur“ (vgl. Meyer 2005) etabliert und fortentwickelt, sodass sie einen normativen Bezugspunkt für staatliche wie gesellschaftliche Aktivitäten in der internationalen Politik bilden. Das bedeutet freilich nicht, dass sich Staaten und transnationale Akteure konsequent an internationale Normen halten und in ihrem Handeln immer an „transnationalen Werten“ orientieren. Aber angesichts einer potenziell herstellbaren Weltöffentlichkeit verstärkt sich in der inter- und transnationalen Politik die Anforderung an normenorientierte Interaktion und Kommunikation, sowohl zur Rechtfertigung von Außen- und internationaler Politik als auch zum Zwecke ihrer (welt-)gesellschaftlichen Kritik.

Hinweise auf die wachsende Bedeutung weltgesellschaftlicher Normen lassen sich beispielsweise anhand der responsibility to protect (R2P – „Schutzverantwortung“) aufzeigen (vgl. Bellamy 2012; Brockmeier et al. 2014): So fanden sich die Bemühungen einiger NATO-Mitgliedstaaten zur Rechtfertigung ihres militärischen Vorgehens 2011 in Libyen mitten im Spannungsfeld zwischen staatlicher Souveränität und Schutzverantwortung wieder und trafen dabei auf die anhaltende und grenzüberschreitende Skepsis in Politik und (Welt-) Gesellschaft gegenüber mit militärischer Gewalt herbeigeführten Regimewechseln. Demgegenüber zeigt das Beispiel der andauernden völkerrechtlichen, ethischen und politischen Debatte um das Nichteingreifen der „Staatengemeinschaft“ im Falle des syrischen Bürgerkriegs (aber auch die Debatten zu Sudan/Darfur 2006/2007, Kenia 2007/2008, Myanmar 2008, Georgien/Südossetien 2008, Côte d'Ivoire 2010/2011) die Evolution der R2P als relevantem normativen Bezugsrahmen (vgl. Brozus 2012; Junk 2014).

In welcher Weise diese vier Strukturelemente in Zukunft zusammen- und aufeinander einwirken werden, lässt sich nicht verlässlich vorhersagen. Wirtschaftliche Interessen, die Entwicklungen der Kommunikationstechnologie und politische Bemühungen um internationale Freihandelsabkommen (z.B. das Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP)) befördern und beschleunigen Globalisierungsprozesse, während aus politischen Gründen bestimmte Grenzziehungen in den letzten Jahren wieder stärker betont werden. Hier spielen staatliche Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen, aber auch kulturelle Unterschiede eine wesentliche Rolle. Dies hat Auswirkungen auf die Entwicklung und die Austragungsformen transnationaler Konflikte.

Besondere Eskalationsgefahr

So beinhalten Auseinandersetzungen über differierende Normen und Wertvorstellungen eine besondere Eskalationsgefahr und lassen sich nur schwer lösen bzw. verregeln (vgl. Rittberger/Zürn 1991). Hinzu kommt: Sind Staaten/Regierungen eine zentrale Konfliktpartei in transnationalen Konflikten, üben diese die ihnen im Rahmen des staatlichen Gewaltmonopols zugestandene Funktion des „Gewaltunterbrechers“ (vgl. Bonacker 2005) durch die „legal“ zur Verfügung stehenden Gewaltapparate (Militär, Geheimdienste, Polizei) nicht zwangsläufig im Sinne der Grundsätze ziviler Konfliktbearbeitung aus (vgl. Weller/Kirschner 2005; Debiel et al. 2011).

Wie also transnationale Konflikte in Zukunft bearbeitet werden können, ist in erheblichem Maße von der Dynamik des beschleunigt voranschreitenden Globalisierungsprozesses abhängig. Von besonderer Relevanz ist dabei, in welchem Verhältnis die ambivalenten Folgen dieses Prozesses, einerseits die Zunahme denationalisierter gesellschaftlicher Handlungszusammenhänge und andererseits das Entstehen neuer Fragmentierungen auf politischer, zivilgesellschaftlicher und wirtschaftlicher Ebene zueinander stehen (vgl. Zürn 2005; Rittberger et al. 2010).

Wir haben es heute mit einer globalen Konfliktkonstellation zu tun, die vom beschriebenen Strukturwandel der internationalen Beziehungen im Globalisierungsprozess geprägt ist und in der eine Zunahme transnationaler Konflikte, sowohl durch die Menge potenzieller Konfliktgegenstände als auch die wachsende Anzahl von inter- und transnationalen Konfliktakteuren, beobachtet werden kann.

Ob jedoch die Zunahme transnationaler Konflikte auch eine Steigerung gewaltsam ausgetragener Konflikte bedeutet, hängt freilich von der Effektivität alter und neuer inter- bzw. transnationaler Konfliktbearbeitungsmechanismen sowie von der Etablierung geeigneter Präventionsmaßnahmen ab.

2. Konflikte im Globalisierungsprozess

Aus dem beschriebenen Strukturwandel des Globalisierungsprozesses durch wirtschaftliche Entgrenzung, globale Kommunikation, weltgesellschaftliche Normen und Wertbezüge sowie durch die Internationalisierung der Politik sollen beispielhaft drei Dynamiken herausgegriffen werden, um das transnationale Konfliktpotenzial zu veranschaulichen (vgl. z.B. Debiel et al. 2013).

"systemerelevante" Finanzakteure
Mit dem Zusammenbruch der US-amerikanischen Großbank Lehman Brothers im September 2008 fand die bislang größte Banken-, Finanz- und Wirtschaftskrise im Weltmaßstab, deren Konsequenzen sich bis heute, etwa in der anhaltenden Volatilität der Währungssysteme niederschlagen, ihren vorläufigen Höhepunkt. Durch den weltweiten Handel mit privaten Hypothekendarlehen (subprime-Markt) war es zu einer „Spekulationsblase“ nie gekannten Ausmaßes gekommen, deren Platzen die beteiligten Banken an den Rand ihrer Existenz brachte. In der Folge geschnürte staatliche Bankenrettungsprogramme verhinderten schließlich den Niedergang für „systemrelevant“ erklärte (transnationale) Finanzakteure – allerdings zum Preis einer massiven Staatsverschuldung in den beteiligten Volkswirtschaften, die deren Bevölkerungen langfristig werden tragen müssen.

Durch die Finanz- und in der Folge einsetzende Wirtschaftskrise erfuhren nicht nur die Industrie- und Schwellenländer eine empfindliche sozioökonomische Destabilisierung. Auch in den Entwicklungsökonomien wurden die erzielten, zaghaften wirtschaftlichen Fortschritte nachhaltig gefährdet. Mit dem Ziel, eine effektive Regulierung der Finanzmärkte und ihrer Akteure, z.B. mittels einer Besteuerung von Finanztransaktionen zur Eindämmung von Spekulationen bzw. insgesamt gegen eine Globalisierung „neoliberaler Prägung“ (vgl. Brand 2003; Scherrer/Brand 2011) traten schon Mitte der 90er Jahre eine Vielzahl zivilgesellschaftlicher Initiativen und Bewegungen auf den Plan (vgl. Herkenrath/Bornschier 2006).

Gleichwohl vermochten es diese z.T. gewerkschaftlich orientierten bzw. allgemein globalisierungskritischen, zivilgesellschaftlichen Kräfte und Bewegungen (vgl. z.B. Attac, Peoples‘ Global Action, Occupy-Bewegung) im Angesicht der Finanzkrise von 2008 nicht, ihre Interessen grenzüberschreitend zu organisieren und sie in der Auseinandersetzung mit privatwirtschaftlichen und staatlichen Akteuren in der Weltgesellschaft auch politisch ausreichend zur Geltung zu bringen (vgl. hierzu Dieter/Higgott 2012; Kraushaar 2012).

Zugleich herrscht auch einige Jahre nach der einschneidenden Finanz- und Wirtschaftskrise und vielfältigen Versuchen internationaler Verregelung (u.a. mehreren G8- bzw. G20-Gipfels) der Eindruck vor, dass wirtschaftliche Prozesse und technologischer Wandel insgesamt dynamischer und unkontrollierbarer vonstatten gehen, als politische Prozesse der inter- und transnationalen Institutionenbildung und Regelsetzung darauf zu reagieren in der Lage sind.


"CNN-Effekt"
Die ambivalenten Wirkungen des Globalisierungsprozesses in Bezug auf das transnationale Konfliktgeschehen zeigen sich in besonderer Weise bei den Entwicklungen der modernen Kommuni-kationstechnologien. Sie ermöglichen nicht nur die für die globalisierte Wirtschaft alltäglich gewordenen sekundenschnellen Finanztransfers quer durch die ganze Welt, sondern auch die problemlose grenzüberschreitende Kommunikation und Information über neue oder gar bedrohliche Entwicklungen außerhalb und innerhalb des eigenen Staates.

Besonders aufmerksam wurde in der Forschung bereits der Frage nachgegangen, ob Massenmedien mit ihrer Berichterstattung die Agenda der Außen- und internationalen Politik mitbestimmen können (sog. „CNN-Effekt“; vgl. Robinson 2002; Hammerschmidt 2007). Auf diesem Wege können lokale Gewaltkonflikte durch globale massenmediale Berichterstattung zu bedeutenden Themen der internationalen Politik werden.

Darüber findet nicht nur eine Globalisierung regionaler Gewaltkonflikte statt, sondern auch die Thematisierung dieser Konflikte in einer transnationalen, potenziell globalen Öffentlichkeit – mit der Folge politischer Konflikte darüber, wie sich die jeweils eigene Regierung, (involvierte) wirtschaftliche Akteure oder (zivil-)gesellschaftliche Organisationen zu diesen Gewaltkonflikten verhalten sollen.

So ist etwa das Aufbegehren der arabischen Bevölkerungen gegen autoritäre Herrschaft seit Anfang des Jahres 2011 (sog. „Arabischer Frühling“, vgl. hierzu Zimmermann 2013) nicht ohne das Internet, die Blogger-Szene und den Informationsfluss in sozialen Netzwerken denkbar, und zwar in doppeltem Sinne: Einerseits zur logistisch-organisatorischen Koordination der Protestierenden selbst, andererseits zur Generierung politischer Unterstützung aus dem Kreis der „zuschauenden Dritten“, d.h. aus Gesellschaften und Staaten, die (angesichts ihrer bisherigen Status-quo-Politik) erst vom legitimen Anliegen der tunesischen, ägyptischen, libyschen, jemenitischen oder syrischen Opposition überzeugt werden sollten.

"Weltöffentlichkeit"
Ergo: Globale Kommunikationsmedien schaffen neue Möglichkeiten, politische Fragen nicht nur in und zwischen national gedachten Gesellschaften, sondern in der Weltgesellschaft diskutieren zu können. Und die besondere Aufmerksamkeit der Massenmedien für Konflikte und Gewalt leistet ihren eigenen Beitrag dazu, die „Weltöffentlichkeit“ – verstanden als globaler Raum der „breitenwirksamen, nachhaltigen und verbindlichen politischen Kommunikation“ (Albert/Steinmetz 2007) „alter und neuer“ Akteure in der Weltgesellschaft – über die Gewalteskalation transnationaler Konflikte zu informieren und den nicht unmittelbar beteiligten Akteuren damit ein bestimmtes Verhalten zum Konflikt aufzunötigen.

Auch im Bereich der Normen, wie mit inter- und transnationalen Konflikten umgegangen werden soll, hat der Globalisierungsprozess zusätzliche Dynamiken in Gang gesetzt. Nach den Weltkriegserfahrungen im 20. Jahrhundert hatte sich ein breiter globaler Konsens über die friedliche Streitbeilegung herausgebildet, der auch in entsprechenden völkerrechtlichen Normen kodifiziert wurde, etwa in der Charta der Vereinten Nationen (Kapitel VI). Diese zunächst zwischenstaatlich etablierten Normen sind inzwischen auch zu weltgesellschaftlichen Normen geworden.

Vielfach sind es heute vor allem zivilgesellschaftliche Akteure, die sich in transnationalen Netzwerken oder Organisationen zusammenschließen und die Einhaltung völkerrechtlicher Normen und den Schutz der Menschenrechte einfordern (vgl. Keck/Sikkink 1998; Risse et al. 2002).

Regelauslegung
Gerade aufgrund eines sich mehr und mehr global vereinheitlichenden Verständnisses von Menschenrechten (vgl. Meyer 2005) und anderen Normen der Konfliktaustragung entsteht daraus auch ein erhöhter Handlungsdruck für staatliche Akteure, ihre Außen- und Innenpolitik an solchen Normen zu orientieren (vgl. hierzu etwa die regelmäßigen Berichte von Human Rights Watch oder den Freedom House Index). Zugleich aber offenbart der Normendiskurs in der Weltgesellschaft auch die differierenden Verständnisse globaler Regelwerke und ihrer Auslegung sowie die Unterschiede in Werthaltungen und Weltbildern.

Die geschilderte Dynamik bringt also auch neue transnationale Konflikte hervor, für die sich die geeigneten Formen und Institutionen zu ihrem geregelten Austrag erst noch entwickeln müssen. Am Beispiel des schon auf der staatlich und erst recht auf der gesellschaftlichen Ebene nur sehr schwer zu realisierenden Menschenrechtsdialogs zwischen China und Deutschland wird vor dem Hintergrund der immer wichtiger werdenden wirtschaftlichen Beziehungen deutlich, dass ein offensiver Diskurs über Menschenrechtsnormen, z.B. bezogen auf den Konflikt in Tibet, in der Frage des chinesischen Engagements in Afrika oder in der Frage der allgemeinen Meinungsfreiheit, ein enormes Konfliktpotenzial in sich birgt.

3. Transnationale Konflikte der Weltgesellschaft

Durch den vielfach diagnostizierten Bedeutungsverlust staatlicher Grenzen im Globalisierungsprozess (vgl. Zürn 1998) haben sich die globalen Konfliktkonstellationen in entscheidender Weise verändert (vgl. z.B. Werkner et al. 2014). In früheren Zeiten ließ sich das Konfliktgeschehen noch entlang staatlicher Grenzen unterscheiden. Es gab auf der einen Seite gesellschaftliche Konflikte, die sich innerhalb staatlicher Grenzen abspielten und sich dort auch regeln und bearbeiten ließen. Auf der anderen Seite existierten internationale, also vor allem zwischenstaatliche Konflikte, für deren Regelung völkerrechtliche Normen und Institutionen vorhanden waren.

Organisierte Gewaltanwendung innerhalb von Staaten betraf zumeist die Konflikte um den Herrschaftsapparat oder unterschiedliche Formen politischer Herrschaft. In diese Bürgerkriege mischten sich zwar häufig auch auswärtige Staaten und Regierungen ein. Doch geschah dies zumeist unter den ideologischen Vorzeichen des Ost-West-Konflikts und konnte folglich als Teil einer zwischenstaatlichen Konfliktkonstellation interpretiert werden (sog. „Stellvertreterkriege“). Diese Unterscheidung zwischen innerstaatlichen und internationalen Konflikten verliert in der Weltgesellschaft ihre Bedeutung (vgl. Daase 2012).

Zwischenstaatliche Konflikte ergeben sich heute insbesondere aus den Dynamiken transnationaler Beziehungen, etwa der Verfügbarkeit über bestimmte Ressourcen, der Unkontrollierbarkeit von Migrationsströmen oder dem transnational organisierten Terrorismus. Und viele „innerstaatliche“ Konflikte werden durch globale Zusammenhänge beeinflusst oder möglicherweise erst hervorgebracht.

Wenn etwa Industrieunternehmen ihre Produktion aus Kostengründen ins Ausland verlagern und in der Folge inländische Werksschließungen vornehmen, entsteht ein vornehmlich lokaler Konflikt. Er hat seine Ursache in der globalisierten Weltwirtschaft und dem vereinfachten grenzüberschreitenden Austausch von Waren und Finanzen. Der Konfliktaustrag geschieht jedoch nach den im jeweiligen Staat geltenden Normen und Regeln, z.B. durch Streiks, juristische Auseinandersetzungen oder Vereinbarungen zwischen Tarifparteien.

"Vergesellschaftung" von Politik
Ein anderes Beispiel für die globalen Einflüsse auf innerstaatliche Konflikte sind die politischen Auseinandersetzungen über Außen- und internationale Politik in Folge von Ereignissen, die sich in anderen Staaten und Weltregionen abspielen. Wenn etwa nationale Wahlen anhand der politischen Auseinandersetzung darüber entschieden werden, ob militärische Interventionen zur Demokratisierung anderer Staaten gerechtfertigt sein könnten oder ob ein nationaler Ausstieg aus der Atomkraft angesichts der sich aufdrängenden Erkenntnis der Unbeherrschbarkeit dieser Form der Energiegewinnung international (nicht) verantwortbar sein könnte, wirken jeweils globale, weltgesellschaftliche Ereignisse auf nationale Konfliktkonstellationen ein.

In diesem Zusammenhang lässt sich eine verstärkte „Vergesellschaftung“ von Politik beobachten (vgl. Czempiel 1994; Brozus et al. 2003), welche die „domestic-foreign Frontier“ (Rosenau 1997) dahingehend transzendiert, dass die Aufmerksamkeit nichtstaatlicher Akteure für Fragen der internationalen Politik steigt und damit auch die Einflussversuche verschiedenster Interessengruppen auf ebenjene Entscheidungen.

Im Vorfeld von internationalen Gipfeltreffen oder Verhandlungsrunden wie beispielsweise globale Klimakonferenzen, WTO-Verhandlungen, G8- oder G20-Treffen versuchen Interessengruppen und soziale Bewegungen – häufig länderübergreifend –, nationale Regierungen auf bestimmte Positionen oder Minimalziele zu verpflichten. Dabei kann es durchaus gegensätzliche Auffassungen zwischen unterschiedlichen gesellschaftlichen Akteuren, etwa der Umwelt- und der Automobillobby beim Thema Klimaschutz, geben. Weil sie die Betroffenen der international vereinbarten Regelungen sein werden, versuchen sie auf dem (Um-)Weg über nationale Regierungen, ihren Einfluss auf die Außen- und internationale Politik geltend zu machen (vgl. Brühl 2003).

Die daraus resultierenden und sich möglicherweise verschärfenden innerstaatlichen Konflikte sind ein weiteres Beispiel für den Einfluss globaler Zusammenhänge auf das Konfliktgeschehen in und zwischen nationalen Gesellschaften und Staaten bzw. Regierungen.

Die wachsende Durchlässigkeit staatlicher Grenzen im Globalisierungsprozess eröffnet nationalen Interessengruppen und sozialen Bewegungen wachsende Chancen, selbst grenzüberschreitend tätig zu werden und sich transnational zu organisieren.

In den als Problemfeldern der Globalisierung wahrgenommenen Fragen haben sich so transnationale Organisationen und Netzwerke gebildet, die unmittelbar auf internationale Verhandlungsprozesse und Institutionen, etwa im Rahmen der Europäischen Union, einwirken wollen.

Bedeutungsgewinn der NGOs
Internationalen Nichtregierungsorganisationen (NGO) wird auch im Rahmen der Vereinten Nationen ein zunehmend wichtiger Status eingeräumt. Dies zeigte sich bereits bei den verschiedenen Weltkonferenzen der 1990er Jahre (vgl. Fues/Hamm 2001).

Noch deutlicher wird diese Entwicklung allerdings an jüngeren Trends der institutionellen Ausgestaltung internationaler Organisationen: So haben nichtstaatliche Akteure zwar bereits seit längerer Zeit im Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC), in der Weltbank oder der Welthandelsorganisation (WTO) einen beratenden Status. Darüber hinaus ist aber zu beobachten, dass zivilgesellschaftliche bzw. privatwirtschaftliche Akteure in einigen Institutionen, etwa dem Global Compact, dem Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria oder im Kimberley Process Certification Scheme neben den dort vertretenen Staaten über den vollen Mitgliedschaftsstatus mit nahezu allen damit verbundenen Stimmrechten verfügen („inklusive, multipartistische Institutionen“; vgl. Rittberger 2008).

Die beschriebenen Entwicklungen bedeuten grundsätzlich eine Vervielfachung der Akteure in der internationalen Politik. Damit steigt auch die Vielfalt der Interessen, die auf internationaler Ebene potenziell miteinander in Konflikt geraten können.

Zudem bilden sich transnationale Koalitionen, sodass die Konfliktlinien der internationalen Politik nicht mehr primär entlang zwischenstaatlicher Grenzen verlaufen, sondern häufig quer dazu liegen.

Transnationale Konfliktparteien und -koalitionen können sich bilden, etwa unter Einschluss von internationalen Nichtregierungsorganisationen, gesellschaftlichen Oppositionsgruppen aus den einen und den Regierungen anderer Staaten, wie dies beispielsweise 2003 im Konflikt um den Krieg gegen den Irak Saddam Husseins der Fall war. Aber auch im globalen Klimaschutz, bei der Welthandelsordnung oder beim Schutz der Menschenrechte gibt es solche transnational verlaufenden Konfliktlinien, die für die internationale Politik inzwischen von großer Bedeutung sind (vgl. Schoch et al. 2012; Debiel et al. 2013).

4. Austragsformen transnationaler Konflikte

Die meisten transnationalen Konflikte werden ohne Gewalt ausgetragen. Wenn transnationale Konzerne um globale Marktanteile konkurrieren, Globalisierungsgegner ihren Protest transnational koordinieren, amnesty international einzelne Staaten für ihre mangelhafte Menschenrechtspolitik kritisiert oder Migrant_innen und Diasporagruppen die politische Opposition in ihrem Herkunftsland unterstützen, orientieren sie sich zumeist an Grundsätzen ziviler Konfliktbearbeitung (vgl. Weller 2009).

Sie nutzen die ihnen zur Verfügung stehenden Machtmittel (finanzielle Anreize und Abhängigkeiten, die öffentliche Meinung, internationales Renommee, Publizität etc.), um ihre Interessen durchzusetzen. Gewalt spielt dabei in aller Regel keine Rolle, weil sich die gesellschaftlichen Akteure auch in transnationalen Konflikten an die innerstaatlich wie international geltenden Normen der gewaltfreien Konfliktaustragung gebunden fühlen.

Doch zweifellos werden manche transnationalen Konflikte auch gewaltsam ausgetragen. Hierzu gehören nicht nur der transnationale Terrorismus, sondern vor allem Auseinandersetzungen, die auf dem Territorium schwacher oder gar zerfallender Staaten ausgetragen werden. Häufig wird in diesem Zusammenhang von „prekärer Staatlichkeit“ gesprochen, weil eine Regierung als legitime Vertretung des Staates zwar international anerkannt wird, die staatlichen Institutionen und Organe aber nicht in der Lage sind, ein staatliches Gewaltmonopol durchzusetzen und rechtsstaatliche Verfahren einer (zivilen) Konfliktaustragung zu gewährleisten bzw. diese gegebenenfalls auch unter Androhung und/oder Einsatz von Gewalt durchzusetzen.

Vernetzte Gewaltökonomien
In diesen staatsschwachen und gewaltoffenen Räumen herrschen Warlords, lokale Milizen, Guerillagruppen, Drogenbarone oder Terrororganisationen durch Androhung oder systematische Anwendung von Gewalt (beispielsweise der sog. "Islamische Staat" im Irak und Syrien – ISIS). Für die Aufrechterhaltung ihrer Macht sind sie auf vielfältige grenzüberschreitende Beziehungen und Interaktionen angewiesen. Hierzu gehören der Handel mit Waffen, der Verkauf von Rohstoffen und Erzeugnissen, die auf dem kontrollierten Gebiet angebaut bzw. ausgebeutet werden, sowie häufig politische Beziehungen in Nachbarstaaten.

Auf diese Weise entstehen transnational vernetzte Gewaltökonomien, deren profitierende Akteure ein fortwährendes Interesse an der Generierung von Renten aus Gewalt, d.h. an der Perpetuierung der jeweiligen Gewaltordnungen haben (vgl. Jung 2005).

Dass bestimmte transnationale Konflikte in besonderer Weise in der Gefahr stehen, in gewaltsame Austragungsformen zu eskalieren, hat vornehmlich drei Gründe.

  • Zum ersten sind in vielen Fällen Machtressourcen und Konfliktfähigkeit zwischen den Konfliktparteien sehr ungleich verteilt. Während viele Konfliktparteien innerhalb demokratischer Staaten als untereinander ebenbürtig gelten können (Tarifparteien, organisierte Interessen etc.), zeichnen sich transnationale Konflikte zumeist durch asymmetrische Verhältnisse aus, die in unterschiedlichen Dimensionen vorliegen können (ökonomische Ressourcen, politischer Einfluss, Organisations- bzw. Mobilisierungsfähigkeit, Informationsgrad etc.). So stehen etwa transnationale Konzerne lokalen Umweltgruppen oder Bürgerinitiativen gegenüber.
     
  • Zum zweiten sind in vielen transnationalen Konflikten die Regierungen von Staaten Konfliktparteien, denen somit staatlich monopolisierte Gewaltmittel und deren (zumindest formal) legaler Einsatz immer als Ressource zur Verfügung stehen.
     
  • Und zum dritten fehlen für zahlreiche transnationale Konfliktkonstellationen die entsprechenden Institutionen und spezifische Verfahrensregeln für zivile Konfliktbearbeitung.
     

Regulierungsdefizit / Wirksamkeit
Was innerhalb von Staaten mit demokratischen oder rechtsstaatlichen Verfahren, unterstützt durch Maßnahmen des sozialen Ausgleichs und im Rahmen einer eingeübten Kultur konstruktiver Konfliktbearbeitung geregelt werden kann (vgl. Senghaas 2004), bleibt auf transnationaler Ebene häufig unreguliert.

Zwar liefern das Völkerrecht und andere zwischenstaatliche Vereinbarungen prinzipiell auch die entsprechenden Normen für den gewaltlosen Umgang mit transnationalen Konflikten. Doch nicht nur die staatlichen Akteure, sondern auch nicht-staatliche Konfliktparteien fühlen sich in zahlreichen Fällen daran nicht gebunden, und da das Völkerrecht keine unabhängige und machtvolle Prüfungs- und Durchsetzungsinstanz kennt, wird selbst der staatliche Einsatz von Gewalt in transnationalen Konflikten nur selten sanktioniert.

Die gesamte Anti-Terror-Politik seit dem 11.9.2001 kann in diesem Zusammenhang als ein hochkomplexer, gewaltsam ausgetragener transnationaler Konflikt mit erheblich ausgreifendem Eskalationspotential interpretiert werden (siehe z.B. Afghanistan, Irak, Pakistan, Somalia, Syrien, Libyen, Jemen etc.). Zwar lassen sich auch Bemühungen staatlicher Akteure beobachten, mit den „konventionellen“ Mitteln zwischenstaatlicher Institutionen (bilaterale Zusammenarbeit, internationale Institutionen und Organisationen, konzertierte militärische Zwangsmaßnahmen bzw. humanitäre Interventionen) auch transnationale Konflikte zu bearbeiten.

Weil jedoch aufgrund von Interessensdifferenzen viele konfliktträchtige Politikfelder auf internationaler Ebene (noch) nicht verregelt sind, weil vorhandene Regelungen häufig nur regional und nicht global wirksam sind und weil Staaten und Regierungen der Durchsetzungswille oder die -möglichkeiten fehlen, sind diese Bemühungen zumeist wenig erfolgreich.

Zudem entziehen sich transnationale Konfliktakteure aus strategischen Erwägungen heraus diesen internationalen Regulierungsversuchen, etwa durch die territoriale Verlagerung von Standorten in Regionen mit geringer Regelungsdichte oder schwachen staatlichen Institutionen (vgl. Risse/Lehmkuhl 2007).

5. Frieden im Zeitalter der Globalisierung

Die beschriebenen Entwicklungen des Globalisierungsprozesses und der damit verbundenen transnationalen Konflikte sind nicht nur eine Bedrohung für den Frieden in der Weltgesellschaft, sondern auch eine Herausforderung für unser Denken über internationale Politik (vgl. Albert 2003; Calließ/Weller 2006). Hierbei dominiert noch immer die Dichotomie von innerstaatlichem Frieden auf der einen und internationalem Frieden auf der anderen Seite. Beide gelten als Aufgabe der Staaten, die ihre Gewaltmonopole so einsetzen sollen, dass staatlich organisierte Gesellschaften in Frieden leben können, in den internationalen Beziehungen die staatliche Souveränität geachtet wird und internationale Konflikte nicht zu Kriegen eskalieren.

Relative staatliche Souveränität
In der Weltgesellschaft ist die einzelstaatliche Souveränität jedoch eine umstrittene Norm, die etwa im Falle schwerer Menschenrechtsverletzungen nur noch eingeschränkt Geltung besitzt. Globalisierungsprozesse tragen so wesentlich zur Relativierung des Modells der absoluten staatlichen Souveränität bei und haben dadurch auch eine Einschränkung der staatlichen Handlungsmöglichkeiten für die Regelung transnationaler Konflikte zur Folge (vgl. Zürn 2010).

Doch immer noch prägen vor allem jene Denktraditionen die Vorstellungen vom Frieden und seiner Verwirklichung, die internationale Politik als die Welt der Staaten sehen.

Dabei wird etwa die Rolle der Vereinten Nationen (VN) und die pazifizierende Wirkung des Völkerrechts betont, seine ständige Fortentwicklung und die damit einhergehende Verrechtlichung der internationalen Politik (vgl. Zangl/Zürn 2004).

Gleichwohl zeigt die von den Staaten selbst ins Leben gerufene rechtliche Rahmensetzung eine nichtintendierte (Eigen-)Dynamik, die die zunehmende Autonomie des Regelwerks „jenseits des Nationalstaats“ (vgl. Zürn 2005) zur Folge hat:

  • Internationaler Strafgerichtshof

Durch die Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) im Zuge des Rom-Statuts hat etwa das Individuum als Rechtssubjekt systematischen Eingang in die internationale Gerichtsbarkeit gefunden, den (Rechts-)Primat der Staaten damit de facto beendet und den Verrechtlichungsprozess mit Erfolg weiter vorangetrieben.

  •  Internationale Organisationen

Andere erhoffen sich von internationalen Organisationen entscheidende Beiträge zum Weltfrieden, wurden aber durch das wiederholte Scheitern beabsichtigter Reform der Vereinten Nationen bzw. die wiederholte politisch motivierte interne Blockade der VN und anderer internationaler Organisationen in entscheidenden Momenten darin enttäuscht (vgl. Rittberger et al. 2010: 196ff.; Brühl 2011)

  •  Demokratischer Frieden

Wieder andere verweisen auf den stabilen Frieden zwischen Demokratien, den demokratischen Frieden, der sich auch als Weltfrieden denken ließe. Gerade dieser interdemokratische Frieden dient aber zugleich immer wieder auch als Rechtfertigung militärischer Demokratisierungsstrategien – und widerlegt damit letztlich seine Visionstauglichkeit für den Weltfrieden (vgl. Geis et al. 2007).

  •  Wirtschaftsbeziehungen und Freihandel

Und nicht zu vergessen: Die erhoffte friedensfördernde Wirkung grenzüberschreitender Wirtschaftsbeziehungen und des Freihandels, die sich vielfach hinter den ambivalenten Folgen der Globalisierung zu verstecken scheint und sich im Zeitalter der Globalisierung nur noch selten als Friedensstrategie zu erkennen gibt (vgl. Risse-Kappen 1995; Nölke 2003).

  • Bürgerlich-kapitalistische Gesellschaftsform

Manche sehen gar in der „expansiven bürgerlich-kapitalistischen Gesellschaftsform“ (Gantzel 1997), die den Prozess weltweiter Vergesellschaftung präge, eine der Hauptursachen des Kriegs- und Konfliktgeschehens (vgl. „Hamburger Ansatz“), was Globalisierung (zumindest in ihrer neoliberalen Variante) und Frieden tendenziell zu Gegensätzen macht.

Doch diese viel diskutierten Friedensstrategien geben keine direkte Antwort auf die Transnationalisierung der Konflikte und die zentralen Friedensgefährdungen im Zeitalter der Globalisierung (vgl. Werkner et al. 2014).

In der Tradition des methodologischen Nationalismus stehende Konzeptionen und Theorien des Friedens verweisen vor allem auf den Frieden zwischen Staaten, auf das Ende zwischenstaatlicher Gewalt. Im Zeitalter der Globalisierung aber, der sich ständig ausweitenden grenzüberschreitenden gesellschaftlichen Interaktionen, geht eine ähnliche oder sogar noch größere Bedrohung für den Frieden von transnationalen Konflikten und ihren Eskalationsgefahren aus.

 

Der Frieden in der „postnationalen Konstellation“ (Habermas 1998; Zangl/Zürn 2003) lässt sich heute nicht mehr als alleinige Aufgabenstellung für die knapp 200 Staaten auf dieser Welt betrachten, sondern nur noch als gesellschaftliche Herausforderung im globalen Maßstab, als Aufgabe in der Weltgesellschaft (vgl. Bonacker/Weller 2006).

 

Die vielfältigen Formen transnationaler Konflikte sowie die transnationalen Verflechtungen innerstaatlichen Gewaltvorkommens stehen heute vor allem dem Frieden in der Weltgesellschaft entgegen. Ausländische Hilfen für Konfliktparteien in Bürgerkriegen, Waffenexporte und -handel, organisierte Kriminalität im globalen Maßstab, Terrorismus, Gewaltökonomien – alles Phänomene, die von der Staatenwelt nur partiell kontrolliert und verhindert werden.

Oft Scheitern koordinierten Handelns
Natürlich versuchen die Staaten – zumindest teilweise – auch dieser transnationalen Formen der Gewalt Herr zu werden. Dies kann aber nur dann gelingen, wenn die Staaten sich in den jeweiligen Zielsetzungen einig und zu koordiniertem Handeln fähig sind. An dieser Aufgabe scheitert die Staatengemeinschaft regelmäßig. Doch dieses Scheitern ist nicht überraschend angesichts der Tatsache, dass jeweils einzelne Regierungen – nicht „Staaten“ – mit diesen Formen transnationaler Gewalt eng verbunden sind, weil sie davon ökonomisch oder politisch profitieren, Gewaltakteure zu unterstützen und/oder zu beauftragen. In diesem Zusammenhang werden sowohl die politische Legitimation für die Anwendung von Gewalt als auch ganz konkret die eingesetzten Ge-waltmittel als Konfliktressourcen zur Verfügung gestellt.

Wird das soziale Phänomen transnationaler Konflikte ausschließlich im reduktionistischen Modell einer zwar globalisierten, aber dennoch souveränen Staatenwelt gedacht, so liegt es aus der Perspektive staatlicher Akteure nahe, der als illegitim betrachteten Gewalt mit der Anwendung eigener Gewaltstrategien zu begegnen, also transnationaler Gewalt mit militärischen Mitteln entgegenzutreten. Der US-dominierte Feldzug gegen den transnationalen Terrorismus, etwa im Rahmen der Operation Enduring Freedom (OEF) in Afghanistan oder die Operation Atalanta der EU am Horn von Afrika zur Bekämpfung der Piraterie (und des Terrorismus) vor der Küste Somalias, sind eindrückliche Beispiele dafür – und auch für die weitgehende Wirkungslosigkeit, nein sogar offensichtlich kontraproduktive und kontraintentionale Wirkung dieser Strategie.

So ist das weltweite Ansehen der im Namen von Menschenrechten und Demokratie kriegführenden Staaten, insbesondere der USA, im letzten Jahrzehnt massiv und nachhaltig beschädigt worden. Der völkerrechtswidrige Krieg gegen den Irak, die Enthüllungen menschenverachtender Folterpraktiken und der gezielten Tötung von Zivilisten durch westliches Militär und die stetig wachsende Zahl ziviler Opfer durch Militäraktion wie etwa in Afghanistan, Pakistan und Libyen (vgl. hier insbesondere Angriffe durch Drohnen; Schörnig 2010) – all das sind Beispiele, die eine kritische Haltung in großen Teilen der arabisch-islamisch geprägten Welt gegenüber den USA und ihren Verbündeten weiter verstärkt haben und damit ihre ursprünglichen Absichten – Deeskalation transnationaler Konflikte – konterkarieren.

Sensorium zur Konflikterfassung
Ein wesentlicher Grund für die oftmals erfolglosen Bemühungen, Friedensgefährdungen im Zeitalter der Globalisierung wirksam zu bearbeiten, kann im unzulänglichen Sensorium zur Erfassung transnationaler Konflikte und deren Eskalationspotenzialen gesehen werden.

Augenscheinlich werden diese Defizite beispielsweise anhand der Reaktionen auf den bewaffneten Konflikt in Mali (seit 2011/2012). So wurden intervenierende Akteure, etwa die westafrikanische Staatengemeinschaft (ECOWAS) bzw. die Vereinten Nationen, erst nach und nach auf das vollständige Tableau involvierter transnationaler Akteure und damit auf die regionale Dimension des Konflikts aufmerksam. Auch die weltweiten Reaktionen auf die Terrormiliz „Islamischer Staat im Irak und Syrien (ISIS)“ zeigen, dass sich externe Akteure und Massenmedien häufig viel zu schnell und in unreflektierter Weise die Selbstbeschreibungen der sich im Konflikt artikulierenden Akteure zu eigen machen bzw. versuchen, das beobachtete Phänomen in die „gängigen“ analytischen Kategorien von (Nicht-)Staatlichkeit einordnen.

So verdeutlicht etwa die Rede von „quasi-staatlichen Netzwerken“ oder „dschihadistischen Staatsbildungsprojekten“ (vgl. Steinberg 2014; Perthes 2014), dass die Eigenständigkeit dieser transnationalen Formen politischer Autorität, Legitimität und gewaltbasierter Machtausübung in unzureichender Weise in den Blick genommen werden, auch weil dem öffentlichen Diskurs entsprechend eingeführte Begriffe weitgehend fehlen.

Eine adäquate Reaktion auf diese Friedensgefährdung in der Weltgesellschaft kann sich dementsprechend nicht darin erschöpfen, das Instrumentarium der Staatenwelt anzuwenden und staatliche Akteure der Region zu adressieren, sondern sollte die vielfältigen grenzüberschreitenden Interaktionen nichtstaatlicher Art, die dem ISIS die Allokation von ökonomischen, sozialen und politischen Ressourcen ermöglichen, fokussieren.

Konzepte von Global Governance
Einen Versuch, auch transnationale Gewaltkonflikte konsequent vor dem Hintergrund von Globalisierung und Weltgesellschaft zu analysieren und zu verstehen, stellen verschiedene Konzepte von Global Governance dar. Ungeachtet der Hochkonjunktur, die das Begriffspaar Global Governance in Wissenschaft und Politik erlebte und der erwartbaren Kritik daran („Global Governance appears to be virtually anything“; Finkelstein 1995), lassen sich Konzeptionen von Global Governance idealtypisch drei Richtungen zuordnen (vgl. Dingwerth/Pattberg 2006):

  •  Politik als Mehr-Ebenen-System:

Empirisch-analytisch ausgerichtete Konzeptionen fassen Politik im globalen Rahmen als Mehrebenensystem auf, in dem eine Vielfalt von Steuerungsformen parallel existieren, „alte und neue“ Akteure nicht in einer starren Hierarchie gedacht werden und Autorität bzw. politische Entscheidungen in einzelnen Problembereichen stets aufs Neue ausgehandelt werden (vgl. z.B. Rosenau 1999).

  • Programme zur Problemlösung

In einer normativ-politischen Lesart von Global Governance sollen angesichts der erkannten gemeinsamen „Weltprobleme“ im Sinne eines politischen Programms konkrete Lösungsansätze erarbeitet werden, die trotz postnationaler Konstellation eine adäquate Steuerung erlauben bzw. diese wieder zurückgewinnen sollen (vgl. z.B. Messner/Nuscheler 2006).

  • Als wissenschaftlich-gesellschaftlicher Diskurs

Schließlich wird mit dem Konzept „Global Governance“ ein wissenschaftlicher und gesellschaftlicher Diskurs bezeichnet und zugleich kritisiert, wobei implizite Herrschaftsverhältnisse kritisch hinterfragt, hegemoniale Diskurse einer neoliberal orientierten Global-Governance-Elite aufzudecken versucht und generell Gerechtigkeitsfragen bei der Gestaltung der Globalisierung in den Vordergrund gestellt werden (vgl. Brand 2003; Weller 2003a; Overbeek 2004).

Dass den sichtbaren Herausforderungen der Globalisierung nur mit grenzüberschreitender politischer Kooperation begegnet werden kann und dabei sowohl internationale, staatliche als auch gesellschaftliche Ebenen und die entsprechenden Akteure einzubeziehen sind, bleibt eine unausgesprochene Gemeinsamkeit verschiedenster Modelle und Konzeptionen von Global Governance.

Soll nun ausgehend von Global-Governance-Modellen über den Frieden in der Weltgesellschaft und politisch-praktische Implikationen nachgedacht werden, so bedeutet dies nicht nur die schlichte Anerkennung einer neuen Akteursvielfalt in der globalisierten Weltgesellschaft und das kooperative Handeln dieser Akteure in wichtigen Problemfeldern einzufordern. Es bedeutet auch mehr als die technokratisch gedachte Steigerung der Effizienz von „Weltregierensleistungen“ im globalen Raum in den Kategorien von Input-, Throughput- und Output-Legitimität. Es bedeutet mehr als die bloße Institutionalisierung entsprechender Verfahren und die Postulierung von Normen und Werten durch eine Mehrheit von Akteuren – vonnöten ist hingegen ein grundsätzlich neues Denken in der Weltgesellschaft und als Weltgesellschaft.

Hierzu kann der Global-Governance-Diskurs wichtige Beiträge, auch bezogen auf die Austragungsformen transnationaler Konflikte, leisten.

6. Frieden aus einer Global-Governance-Perspektive

Im Folgenden wollen wir vor dem Hintergrund der Diskussionen um Global Governance fünf Elemente nennen, die für Friedenspolitik relevant sind, wenn selbige im Sinne (welt-) gesellschaftlich zu verankernder Friedensvorstellungen erfolgreich sein will.

  • Zwischenstaatliche Organisationen und Institutionen

Zunächst sind zwischenstaatliche Organisationen und Institutionen nach wie vor ein wichtiges Element von Global Governance.

  • Internationale Verrechtlichung

Weiterhin ist das Völkerrecht, d.h. die auf internationaler Ebene vereinbarten Normen und Regeln zwischenstaatlicher, aber auch transnationaler Beziehungen, auf deren Grundlage internationale Institutionen und Organisationen entstehen und arbeiten, zu nennen.

Um den dynamischen Charakter dieses sekundären und deliberativen Regelwerks zu verdeutlichen, wird häufig von internationaler Verrechtlichung gesprochen, es geht um den Gesamtbestand sich auf einen globalen Wertekanon beziehender Vereinbarungen unter Staaten.

  • Normen und Werte

Das dritte Element sind die Normen und Werte selbst, die zwar in der Regel zwischen Staaten bzw. Regierungen kodifiziert werden, aber in den nationalen Gesellschaften verankert sein und Zustimmung erfahren müssen, wenn sie unabhängig von Sanktionsdrohungen ihre konstitutive und regulative Wirkung entfalten sollen.

  • Nichtstaatliche Akteure

Da das internationale System keine unabhängige Sanktionsinstanz besitzt, sind internationale Normen und Regeln in besonderem Maße auf diese transnationale weltgesellschaftliche Verankerung angewiesen, aber auch auf gesellschaftliche Akteure, die sich dafür engagieren, etwa für die Kontrolle der Regeleinhaltung.

Damit ist das vierte Element von Global Governance angesprochen: Globale Problembearbeitung ist nicht allein die Sache von Staaten, Regierungen und internationalen Organisationen, sondern auch von nichtstaatlichen Akteuren, besonders von transnational agierenden Organisationen und Netzwerken (inter- bzw. transnationale Nichtregierungsorganisationen, transnationale Konzerne).

  • Staaten

Als letztes Element von Global Governance müssen natürlich auch noch die Staaten genannt werden, die trotz Globalisierung und beschränkter einzelstaatlicher Handlungsfähigkeit wichtige Akteure von Global Governance bleiben, besonders bei einem koordinierten Vorgehen für gemeinsame Ziele, etwa im Rahmen internationaler Institutionen.

Staaten bzw. ihre Regierungen bleiben die Scharniere zwischen nationaler und internatio-naler Politik, auch und gerade in ihrer Rolle als Mitglieder internationaler Institutionen und Organisationen (wie der UNO etc.) sowie als Vertragsparteien internationaler Verrechtlichung; sie bleiben in entscheidender Weise an der Realisierung von Global Governance beteiligt.

Ergänzen sich die genannten Elemente von Global Governance, kann die Bearbeitung globaler Problemlagen und transnationaler Konflikte besser gelingen.

Das wissenschaftliche Nachdenken über Global Governance ist – und dies erkennen auch Vertreter_innen der empirisch-analytischen bzw. der herrschaftskritisch-emanzipatorischen Lesart an – angesichts der Erkenntnis, drängenden globalen Problemen weder einzelstaatlich noch allein zwischenstaatlich begegnen zu können, eine Reaktion auf den als nur unzureichend beeinflussbar wahrgenommenen Wandel bzw. Verlust politischer Steuerungskompetenzen im Zeitalter der Globalisierung.

 


Ohne verbindliche Regeln, die sich auf gesellschaftliche Normen und Werte beziehen, und die Mitwirkung einer Vielzahl nichtstaatlicher Akteure, stößt internationales Regieren schnell an die Grenzen einseitiger Macht- und Interessenpolitik. Es steht außerdem in der Gefahr, stärker derjeweiligen Herrschaftssicherung als der globalen Problembearbeitung zu dienen.

Diese Gefahren für die Außen- und internationale Politik werden uns in besonderer Weise in der „Sicherheitspolitik“ bzw. der (verstärkten) „Versicherheitlichung von Politik“ seit dem 11.9.2001 vor Augen geführt; sie zu begrenzen und kollektive statt partieller Ziele ins Zentrum globaler Politik zu stellen, ist eine der Aufgaben von Global Governance (vgl. Nuscheler/Weller 2002).
 

Fünf Ansatzpunkte

Für die Beförderung des Friedens bietet Global Governance mindestens die folgenden fünf Ansatzpunkte (vgl. auch Senghaas/Roth 2006):

  • 1/5

Internationale Organisationen und Institutionen der Friedens- und Sicherheitspolitik bedürfen der stärkeren Rückbindung an gesellschaftliche Normen und Interessen, etwa durch Parlamentarisierung, bessere Ressourcenausstattung zur Koalitionsbildung mit transnationalen Akteuren, der stärkeren inhaltlichen Verknüpfung mit internationaler Entwicklungs-, Handels- und Wirtschaftspolitik zur langfristigen Friedenssicherung, um auch strukturelle Ursachen gewaltsamer Konfliktaustragung bearbeiten zu können.

Gewaltprävention setzt Entwicklungsmöglichkeiten für alle gesellschaftlichen Gruppen voraus und ist damit aufs Engste mit Entwicklungspolitik und internationaler Wirtschaftspolitik verknüpft, die dieses ermöglichen oder verhindern können.

  • 2/5

Die Verrechtlichung der internationalen Politik darf nicht ins Stocken geraten, auch wenn wirtschaftlich starke Staaten, die zu gewichtigen wirtschaftlichen Kooperationspartnern geworden sind, in Teilbereichen Fortschritte bei der Verrechtlichung boykottieren bzw. in vielen Fragen weit hinter den bereits vereinbarten, verbindlichen Standards des Völkerrechts und der Menschenrechte zurückbleiben.

Gerade die gewaltfreie Konfliktbearbeitung ist auf Erwartungsverlässlichkeit und das gegenseitige Vertrauen aller Staaten in die Regeleinhaltung an-gewiesen.

Ebenso bedürfen die wachsenden Inter- und Transaktionen von Staaten und nichtstaatlichen Akteuren im globalen Maßstab verlässlicher Regeln, um den Rückgriff auf die gewaltsame Durchsetzung von Interessen zu minimieren und die Möglichkeiten zur kollektiven Nutzensteigerung zu optimieren.

  • 3/5

Gerade demokratisch organisierte politische Systeme, denen es gelingt, innerstaatliche Konflikte weitgehend ohne die Anwendung von Gewalt auszutragen, sind besonders gefordert, ihre Normen und Werte von Frieden und den Umgang mit Konflikten weiterzuentwickeln, zu verfeinern und in der Auseinandersetzung mit anderen Vorstellungen und Erfahrungen zu überprüfen.

Vor allem aber müssen demokratische Staaten ihre Normen vom Umgang mit Konflikten auch und gerade in ihrem Außenverhalten, in der Interaktion mit anderen Staaten und Gesellschaften umsetzen.

Wer auf der einen Seite die Regeleinhaltung gegenüber anderen propagiert und einfordert, auf der anderen Seite aber selbst elementare Normen verletzt, schwächt seine Glaubwürdigkeit und zugleich die Anerkennung der entsprechenden Normen und Werte, denen Demokratien ihre gesellschaftliche Stabilität verdanken.

  • 4/5

Die Weiterentwicklung und Stärkung von Global Governance ist nicht allein auf die Umsetzung durch Regierungen, das Agieren von Staaten und die Formulierung entsprechender Forderungen angewiesen.

Nichtstaatliche Akteure, insbesondere aus dem zivilgesellschaftlichen Bereich, leisten einen wesentlichen Beitrag zu Global Governance, indem sie das individuelle Bedürfnis nach (demokratischer) Mitbestimmung und Teilhabe aufnehmen, als internationale Nichtregierungsorganisationen grenzüberschreitende Aktivitäten entfalten, durch Kontakte und transnationale Netzwerke auf vergessene Gewaltkonflikte aufmerksam machen, Friedens-aktivist_innen vor Ort stärken und schützen, Ressourcen bereitstellen, usw.

Im Rahmen transnationaler Beziehungen können jene Gruppen und Organisationen in einer von Gewaltkonflikten bedrohten Gesellschaft gestärkt und unterstützt werden, welche die gewaltfreie Konfliktaustragung praktizieren und sich dafür einsetzen.

Zugleich geht es darum, den Normen-Diskurs immer wieder auf die politische Tagesordnung zu bringen, insbesondere die Außenpolitik daran zu messen und so dazu beizutragen, dass sich die Glaubwürdigkeit staatlichen Handelns erhöht.

Zivilgesellschaftliche Akteure wie Stiftungen, Kirchen, Hilfswerke und andere Organisationen sind aber auch wichtige Kooperationspartner für (demokratische) Regierungen, etwa bei der Stärkung ziviler Konfliktbearbeitung im In- und Ausland, bei der Einbeziehung konfliktrelevanter Zusammenhänge in die internationale Entwicklungspolitik sowie beim Einsatz für Menschenrechte, freie Wahlen, faire Gerichtsverfahren etc.

  • 5/5

Auch Staaten und ihre Regierungen können sich an verschiedenen Stellen für die Stärkung von Global Governance in der Friedenspolitik einsetzen, wie in den vorangegangenen Punkten schon erwähnt wurde.

Zentral hierbei bleibt aber, dass sie in ihrem eigenen Verantwortungsbereich Menschenrechte sehr ernst nehmen, z.B. in der Politik gegenüber Migrant_innen, im Justizwesen, bei der Verbrechensbekämpfung, bei der Transparenz des Herrschaftsapparats, bei der Begrenzung sozialer Ungleichheit, bei der Bewertung der Rolle des Militärs in der Politik usw., also in der Umsetzung und Unterstützung einer konstruktiven gesellschaftlichen Konfliktkultur die Normen und Werte umsetzen und realisieren, die dem gesellschaftlichen Zusammenleben zugrundeliegen.

Und ähnlich bedeutsam ist, dass sich Staaten auch in ihrem grenzüberschreitenden Agieren an diese Normen und Werte gebunden fühlen.

Die Frage, ob Frieden unter bestimmten Bedingungen, im Rahmen von humanitären Interventionen zur Verhinderung antizipierter, (noch) größerer Gewalt erzwungen werden darf oder im Sinne einer „Schutzverantwortung“ gegenüber den aktuellen und potenziellen Gewaltopfern sogar militärisch durchgesetzt werden muss, bleibt im Kontext gewaltsam ausgetragener Konflikte, z.B. im „syrischen Bürgerkrieg“, eine hochaktuelle und völkerrechtlich, politisch und ethisch weiterhin umstrittene Frage.

Mindestens ebenso schwierig zu beurteilen ist aber die Frage, ob die Förderung des Friedens auch nach äußerer Einmischung in jene Konflikte verlangt, bei denen die Gewalt erst zu eskalieren droht. Letzteres aus einer Beobachterperspektive heraus zu erkennen, setzt die Anwendung friedenswissenschaftlicher Erkenntnisse in der Analyse von Konfliktdynamiken voraus. Empirische Studien, etwa zur Funktionsweise von „Frühwarnsystemen“ in internationalen (Regional-) Organisationen betonen – bezogen auf die Gefährdung durch gewaltsame Eskalationen – zwar das enorme Potenzial verschiedener Früherkennungsmodelle (vgl. Wulf/Debiel 2010). Skeptisch müssen allerdings die Möglichkeiten eingeschätzt werden, Gegenmaßnahmen ins Werk zu setzen, da institutionelle Schwächen und Blockaden, aber auch die politische Kontroverse um adäquate, d.h. sich vor allem nicht ins Gegenteil verkehrende „Interventionen“, dieses verhindern (vgl. Dominanz militärischer gegenüber zivilen Akteuren).

Erfolgversprechend im Sinne des Friedens wird aber nur jene Einmischung sein, welche zugleich die Norm des Friedens stärkt, indem sie den Konfliktparteien die Perspektive einer gewaltfreien Konfliktaustragung und einer konstruktiven Konfliktkultur aufzeigt.

Wenn Staaten, aber auch privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure sich gemeinsam, verbunden in internationalen Institutionen, auf Normen und Regeln verpflichten, die gesellschaftlich breit verankert sind, für den gewaltfreien Konfliktaustrag einsetzen, d.h. „(…) die potenzielle oder aktuelle Gewaltanwendung aus ihrer Praxis, einschließlich und insbesondere der diskursiven, verbannt haben“ (Müller 2003), wird umgesetzt, was sich als Global Governance in der Friedenspolitik bezeichnen lässt. Dies könnte ein gangbarer Weg zu mehr Frieden in der Weltgesellschaft sein.

7. Zusammenfassung

Mit der Globalisierung verlieren staatliche Grenzen zunehmend ihre trennende Kraft. Grenzüberschreitende Interaktionen haben sich nicht nur spürbar vereinfacht; eine quantitative wie qualitative Intensivierung ist weiterhin feststellbar. Diese transnationalen Beziehungen eröffnen für staatliche wie nichtstaatliche Akteure neue Handlungsmöglichkeiten, bringen aber zugleich auch neues Konfliktpotenzial mit sich.

Darüber hinaus treten zunehmend „neue“ transnationale, also privatwirtschaftliche oder zivilgesellschaftliche Akteure auf den Plan, die nicht nur in einem spezifischen nationalstaatlichen Zusammenhang, sondern in der Weltgesellschaft ihre Handlungsfelder definieren. Sie agieren weitgehend unabhängig von nationalen Einflüssen und nehmen inzwischen auch vermehrt und z.T. in institutionalisierter Form Einfluss auf die internationale Politik.

Durch diese Entwicklungen entstehen potenziell mehr Anlässe für transnationale Konflikte. Es ist nicht mehr nur die Konkurrenz zwischen Staaten um Ressourcen, Macht und Einfluss, die die internationalen Beziehungen prägt. Auch die Interessengegensätze zwischen transnationalen Akteuren sowie deren Konflikte mit staatlichen Akteuren spielen eine bedeutende Rolle für das Konfliktgeschehen in der globalisierten Welt.

Nicht mehr die Staatenwelt, sondern die Weltgesellschaft ist der relevante Rahmen, in dem heute gegensätzliche Interessen, Wertvorstellungen und Identitäten aufeinander treffen.

Noch immer sind Staaten wichtige Konfliktparteien im weltgesellschaftlichen Konfliktgeschehen. Aber welche Rolle nehmen Staaten zukünftig in Konflikten der Weltgesellschaft ein, in denen sie selbst transnationalen Akteuren gegenüberstehen bzw. letztere Konflikte untereinander austragen? Welche übergreifenden, „multipartistischen“ Friedensförderungs- und Konfliktbearbeitungsinstitutionen für eine geregelte, möglichst zivile Konfliktaustragung stehen in der Weltgesellschaft heute und in Zukunft zur Verfügung?

Aus einer Global-Governance-Perspektive heraus lassen sich nicht nur für die ökonomischen, ökologischen und sozialen Herausforderungen der Globalisierung politische Gestaltungsmöglichkeiten für den Frieden in der Weltgesellschaft erkennen, sondern auch für die Friedensgefährdungen durch transnationale Konflikte. Ihre Implementierung hängt dabei aber nicht allein von der Bereitschaft von Staaten bzw. deren Regierungen zu internationaler Zusammenarbeit ab, sondern auch vom Engagement nichtstaatlicher Akteure aus dem privatwirtschaftlichen Sektor und dem zivilgesellschaftlichen Bereich.

Substanzielle Normen für die gewaltfreie Austragung transnationaler Konflikte sind zwar vorhanden, genießen aber (noch) keine breite Anerkennung. Häufig fehlen Institutionen, die es den Parteien transnationaler Konflikte ermöglichen oder diese dazu drängen, ihre Auseinandersetzungen in Formen ziviler Konfliktbearbeitung auszutragen. Weder kann die internationale Politik als alleiniges Aufgabenfeld der Staaten verstanden werden, noch ist die Globalisierung ein unbeinflussbarer, schicksalhafter Prozess.

Heute geht es um die politische Gestaltung der Weltgesellschaft, die von transnationalen Konflikten dann profitieren kann, wenn diese nicht zum gewaltsamen Austrag eskalieren, sondern wenn sie als Motoren für Prozesse der internationalen Institutionalisierung, der Verrechtlichung, der Vergesellschaftung und der Herausbildung einer Weltöffentlichkeit, mit anderen Worten für die Entwicklung der Weltgesellschaft, verstanden werden.

Video-Interview mit Christoph Weller und Richard Bösch:

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Die Autoren

Christoph Weller & Richard Bösch

Christoph Weller, Dr. phil., ist Gesellschaftswissenschaftler und Friedensforscher, Inhaber des Lehrstuhls für Politikwissenschaft, Friedens- und Konfliktforschung der Universität Augsburg, Vorstandsmitglied der Arbeitsgemeinschaft für Friedens- und Konfliktforschung (AFK) und Mitherausgeber der „Zeitschrift für Friedens- und Konfliktforschung“ (ZeFKo).

Richard Bösch, M.A., ist Politikwissenschaftler und Doktorand am Lehrstuhl für Politikwissenschaft, Friedens- und Konfliktforschung der Universität Augsburg.

Der Text stammt aus dem Jahr 2015. In der PDF-Version ist eine umfangreiche Quellensammlung zu finden.

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