Angesichts der Millionen Menschen, die aus der Ukraine fliehen, hat die EU im März die sogenannte „Massenzustromrichtlinie“ (TPD) aktiviert. Wir sprachen mit Catherine Wollard über den aktuellen Stand der Dinge, Herausforderungen bei der Umsetzung und Lehren für künftige Krisen.
Sehr geehrte Frau Wollard, wie bewerten Sie die Aktivierung und Umsetzung der Richtlinie über vorübergehenden Schutz (TPD)?
Die Aktivierung der Richtlinie über den vorübergehenden Schutz (TPD) war die richtige politische Entscheidung. Sie hat die Aussichten auf Schutz erheblich verbessert und die Aufgabe der Mitgliedstaaten stark erleichtert. Die vorläufige Analyse der ersten Phase der Umsetzung der Richtlinie, die sich auf die Beobachtungen durch ECRE und andere (EUAA/UNHCR) stützt, zeigt jedoch, dass es viele Herausforderungen gibt, insbesondere in der Praxis. Diese müssen jetzt angegangen werden. Drei Monate nach Beginn der Krise entwickelt sich die Situation von einer humanitären Reaktion zu mittelfristiger struktureller Unterstützung und gesellschaftlicher Integration. Die Identifizierung und Bewältigung aktueller Herausforderungen wird diesen Übergang erleichtern.
Haben Menschen, die aus der Ukraine fliehen, in allen EU-Staaten die Möglichkeit einen vorübergehenden Schutzstatus zu beantragen?
Alle EU-Mitgliedstaaten sind an den Ratsbeschluss zur Gewährung vorübergehenden Schutzes gebunden. Eine Ausnahme bildet Dänemark, das eine Ausnahmeregelung für den Bereich Justiz und Inneres der EU hat. Dennoch hat das dänische Parlament einem Sondergesetz zugestimmt, das für ukrainische Staatsbürger und in der Ukraine anerkannte Flüchtlinge gelten wird.
Was sind die größten Herausforderungen im Zusammenhang mit der Umsetzung der TPD in den einzelnen Mitgliedstaaten?
Bei der Überprüfung der Situation vor Ort stellt sich zunächst die Frage nach dem Anwendungsbereich der TPD. Mindestens 12 Mitgliedstaaten haben ihren Ermessensspielraum genutzt, um die erfassten Kategorien zu erweitern, z. B. um Drittstaatsangehörige mit nicht ständigem Wohnsitz in der Ukraine oder Ukrainer, die die Ukraine vor der Invasion verlassen haben, einzubeziehen. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten wählt jedoch einen eher restriktiven Ansatz. Dabei empfiehlt die EU Kommission in ihren Leitlinien über den strengen Wortlaut der Entscheidung hinauszugehen, auch wenn der Anwendungsbereich der TPD weiter gefasst ist als erwartet worden war. Das Problem des Anwendungsbereichs wird durch das Fehlen eines wirksamen Rechtsbehelfs für diejenigen, die von der TPD ausgeschlossen sind, noch verschärft. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten mit dem Risiko komplexer rechtlicher Probleme auf mehreren Ebenen konfrontiert. Dies hätte durch eine vorausschauendere Entscheidung für einen weiteren Anwendungsbereich vermieden werden können.
Noch größere Schwierigkeiten treten auf der praktischen Ebene auf. Die Herausforderungen im Zusammenhang mit der Registrierung sind gut dokumentiert: Ja, eine enorme Zahl von 2,7 Millionen Menschen wurde registriert (96 % mit ukrainischer Staatsangehörigkeit, was angesichts der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zum Zeitpunkt der Invasion zu erwarten ist). Es gibt jedoch 5,1 Millionen Menschen, die geflohen sind, was bedeutet, dass bis zu 2,4 Millionen Menschen auf ihre Registrierung warten oder sich nicht registrieren lassen.
Zwei Herausforderungen, die diese hohe Zahl erklären könnten, sind die (fehlende) Anerkennung von Dokumenten, die von der Ukraine ausgestellt wurden (hier wäre mehr Leitung durch die EU sehr nützlich), und die Ausstellung von Ausweispapieren für Ukrainer_innen, bei denen es in einigen Mitgliedstaaten zu Verzögerungen gekommen ist. Letzteres ist wichtig, weil die Dokumente für den Zugang zu Rechten wie Wohnraum, Sozialversicherung und Arbeitsmarkt erforderlich sein können. Die sehr ungleiche Verteilung der Menschen, die aus der Ukraine geflohen sind, führt in der EU zu großen Unterschieden hinsichtlich der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und den dafür benötigten Ressourcen.
Dies führt uns zur bisher größten Herausforderung - der Unterbringung. Es überrascht nicht, dass die Sicherstellung einer angemessenen Unterkunft für alle Menschen in den meisten Mitgliedstaaten das Hauptanliegen darstellt. Zu den Problemen gehören die Bereitstellung ungeeigneter Unterkünfte durch den Staat, der Druck auf Familien, die Verwandte aufnehmen und deren mangelnde Unterstützung, die Schwierigkeiten von Flüchtlingen einen passenden Gastgeber zu finden und umgekehrt und schließlich die langfristige Tragfähigkeit aller oben genannten Optionen.
Da die TPD den großen Vorteil bietet, dass ein Schutzstatus sofort verfügbar ist und die oft langwierigen und anstrengenden Verfahren zur Bestimmung des Status vermieden werden können, ist der Zugang zu diesen Rechten eine große Herausforderung. Es ist eine Frage der Reihenfolge, dass der Zugang zu Wohnraum die erste Herausforderung darstellt. Der Zugang zu Gesundheit, Bildung und Arbeitsmarkt wird jedoch umso wichtiger, je länger die Menschen gezwungen sind, außerhalb ihres Herkunftslandes zu bleiben.
Wie könnten die genannten Herausforderungen angegangen werden?
Erstens wäre eine breitere Auslegung des Anwendungsbereichs der TPD sinnvoll. Zweitens sind verbindliche EU-Leitlinien für die Anerkennung von Dokumenten (einschließlich elektronischer Dokumente) und Dokumentenarten sowie für damit zusammenhängende Fragen der Beweisführung und Beweisstandards dringend erforderlich. Drittens hängen viele der praktischen Herausforderungen mit den staatlichen Kapazitäten zusammen: Wie schnell kann ein Staat Dokumente ausstellen oder Leitlinien für Ministerien, Agenturen, lokale Behörden und andere an der Reaktion beteiligte Abteilungen erstellen? Welche finanziellen und personellen Ressourcen stehen zur Verfügung, um die Kapazitäten z. B. für die Bereitstellung von Notunterkünften oder Bildungsangeboten zu erhöhen?
Es ist also klar, dass die Reaktion "gesamtgesellschaftlich" und in der Tat gesamtstaatlich sein muss. Alle relevanten Ministerien müssen ebenso wie die Zivilgesellschaft einbezogen werden. EU-Mittel, insbesondere Kohäsionsfonds, könnten entscheidend sein, wenn sie in der richtigen Weise eingesetzt werden. Die Zivilgesellschaft spielt bereits eine entscheidende Rolle und wird dies auch weiterhin tun müssen - es gibt keine andere Wahl, denn die Staaten können dies nicht allein bewältigen.
Investitionen in frühzeitige Unterstützung sind von entscheidender Bedeutung. So kann beispielsweise die frühzeitige Beratung und Unterstützung von Menschen spätere Probleme vermeiden. Eine solche Unterstützung kann unterschiedlicher Natur sein, z. B. Rechtsbeistand bei der Registrierung, Beratung über Unterbringungsmöglichkeiten, oder Informationen von zivilgesellschaftlichen Gruppen, um Mythen über verschiedene Mitgliedstaaten zu zerstreuen usw.
Welche positiven Aspekte der TPD sollte die EU für aktuelle und zukünftige Herausforderungen im Bereich Asyl und Schutz beibehalten?
Es gibt mehrere Elemente, die für künftige Reaktionen beibehalten werden sollten. Am wichtigsten ist, dass die EU entschlossen ist, eine Maßnahme zu ergreifen und zu unterstützen, die auf dem Zugang zu Schutz und zu Rechten beruht. Dieser offene politische Ansatz muss beibehalten und auf alle Menschen ausgeweitet werden, die in Europa Schutz suchen.
Sehr geehrte Frau Wollard, vielen Dank für das Interview.
Catherine Woollard ist seit 2016 Direktorin des European Council on Refugees and Exiles (ECRE). ECRE ist ein paneuropäisches Bündnis von 105 NRO in 39 europäischen Ländern, das sich für die Rechte von Flüchtlingen und Vertriebenen in Europa und in der europäischen Außenpolitik einsetzt. Die Arbeit von ECRE umfasst Rechtsstreitigkeiten, Interessenvertretung und Kommunikation. Frau Woollard arbeitet seit 2003 im NRO-Sektor mit den Schwerpunkten Menschenrechte, Konfliktprävention, Sicherheit und Reform der Regierungsführung. Sie hat auch als Universitätsdozentin, als Regierungsbeamtin und als Beraterin für Regierungen und internationale Organisationen zu Menschenrechts- und Governance-Fragen gearbeitet.