Konzepte zur „Ökologisierung“ der internationalen Handels- und Wirtschaftspolitik*

Margareta E. Kulessa / Jan A. Schwaab

In der Diskussion über die Chancen und Risiken der wirtschaftlichen Globalisierung und Liberalisierung gewinnen ökologische Aspekte zunehmend an Bedeutung, was sich u.a. in der Forderung niederschlägt, die internationale Wirtschafts- und Umweltpolitik stärker miteinander zu verzahnen. Das Anliegen dieses Beitrags ist es, aufbauend auf der aktuellen Diskussion über wirtschaftliche Globalisierung und Umweltschutz, konkrete Vorschläge der institutionellen Verknüpfung von internationaler Wirtschafts- und Umweltpolitik zusammenfassend darzustellen und kritisch zu beleuchten.

 Zur Vereinbarkeit von Globalisierung und Umweltschutz

Die Chancen und Risiken der Globalisierung - verstanden als Zunahme der ökonomischen Interdependenzen zwischen Staaten und Gesellschaften (DGvL 1997, 50)[1] - werden bekanntermaßen höchst unterschiedlich eingeschätzt (Hoffmann 1999). Einerseits erhofft man sich Wohlfahrtsgewinne, die sich in einer Erhöhung des Wirtschaftswachstums und damit einhergehend in einer weltweiten Steigerung des Lebensstandards und einem Aufholen der Entwicklungsländer niederschlagen (z.B. OECD 1997a; Minc 1998). Andererseits befürchten Kritiker, dass durch die Globalisierung u.a. Massenarbeitslosigkeit, Armut und die Marginalisierung der ärmsten Entwicklungsländer sowie politische Instabilitäten verschärft werden (z.B. Forrester 1997; Martin / Schumann 1997). Vor allem aber wird ein allgemeiner Verlust staatlicher Ordnungs- und Steuerungsfähigkeit problematisiert, der eine neue Architektur der Politik erfordern würde, in der internationale Institutionen und Regime kein Flickwerk sind, sondern zentraler Baustein einer "Global-Governance-Architektur" (Messner / Nuscheler 1996, 21).

In der spezielleren Diskussion über Globalisierung und Umweltschutz, die in jüngerer Zeit deutlich intensiviert wurde (z.B. OECD 1997b u. 1998; Petschow et al. 1998), werden ähnlich kontroverse Positionen vertreten: Die "Harmoniethese" postuliert, dass Umweltschutz und Globalisierung uneingeschränkt miteinander vereinbar sind. Die Vertreter dieser These heben insbesondere den Beitrag der Globalisierung zur Bewältigung von Umweltproblemen hervor, der sich aus der Generierung höherer Einkommen und der Diffusion umweltfreundlicher Produkte und Technologien und einer verbesserten Allokation des Faktors Umwelt ergäbe. Sie favorisieren u.a. aus diesem Grund eine Fortsetzung weltwirtschaftlicher Liberalisierung (z.B. Bhagwati 1994; Gerken / Renner 1996, Pflüger 1999; OECD 1997a; Bhagwati / Srinavasan 1996). Mögliche Konflikte zwischen Umweltschutz und ökonomischer Globalisierung seien durch eine konsequente Umweltpolitik, die externe Effekte vollständig internalisiert, zu lösen. Dieser Auffassung liegt üblicherweise ein neoklassisch geprägtes Außenhandelsmodell zugrunde, in das die Umwelt als knapper Produktionsfaktor integriert wird und das bei knappheitsgerechten Preisen eine optimale Allokation des Faktors Umwelt impliziert. Eine institutionelle Verknüpfung von internationaler Wirtschafts- und Umweltpolitik wird abgelehnt, da sie weder effektiv, noch effizient sei (Siebert 1998, 181ff. u. 214f.).

Im Gegensatz zur "Harmoniethese" gehen verschiedene Autoren von einer weitgehenden Inkompatibilität wirtschaftlicher Globalisierung mit ökologischen Erfordernissen aus. Entsprechend wird eine Abkehr von der weltwirtschaftlichen Liberalisierungsstrategie befürwortet (z.B. Daly / Goodland 1994; Korten 1997; PGA 1999). Zur Begründung wird im wesentlichen angeführt, dass Liberalisierung / Globalisierung die Intensität und Verbreitung umweltschädlicher Produktions- und Konsummuster verstärken, umweltbelastende Transportströme hervorrufen und die wirtschaftliche Krisenanfälligkeit der Regionen erhöhen. Außerdem verdränge die Liberalisierung insbesondere in Entwicklungsländern umweltverträglich wirtschaftende Kleinproduzenten. Vor allem aber werden der internationale Wettbewerbsdruck sowie die Transnationalisierung der Unternehmen kritisiert, da sie den umweltschutzpolitischen Handlungsspielraum erheblich reduzieren würden.

Schließlich gibt es eine Reihe von Autoren, die zwar grundsätzlich für eine liberale Weltwirtschaftsordnung plädieren, damit sich positive Umweltwirkungen der Globalisierung entfalten können; aber sie erachten gleichzeitig eine "Ökologisierung" der Weltwirtschaftsbeziehungen für wünschenswert, um mögliche negative Umweltwirkungen der Globalisierung zu reduzieren (z.B. Petschow 1998). In Abgrenzung zu der Harmoniethese wird die Auffassung, Globalisierung und Umweltschutz liessen sich auf dem Weg der Internalisierung externer Effekte in vollständigen Einklang bringen, als hilfreicher, aber zugleich realitätsferner Ansatz eingestuft. Da die Realität deutlich von den zugrundeliegenden Annahmen neoklassischer Prägung abweiche, müsse auch von der Ablehnung umweltpolitisch motivierter Beschränkungen der internationalen Wirtschaftsströme Abstand genommen werden.

Begründungen für eine institutionelle Verknüpfung von Weltwirtschafts-und Umweltpolitik

Verlangsamung der Internalisierung

Es ist nahezu unbestritten, dass im Umweltbereich erhebliche Internalisierungsdefizite bestehen. Ihre Beseitigung ist außerordentlich zeitintensiv, da Umweltprobleme und ihre Folgen erforscht sowie technische Probleme bei der Umsetzung von Umweltschutzmaßnahmen beseitigt werden müssen. Darüber hinaus scheinen Trial-and-error-Prozesse unumgänglich zu sein. Schließlich und vor allem bedarf es bekanntlich eines langen Atems, um konkrete Umweltschutzmaßnahmen politisch durchzusetzen. Dies gilt besonders im Falle globaler externer Effekte, zu deren spürbarer Reduzierung es multilateraler Vereinbarungen bedarf. Globalisierung macht eine Beschleunigung der Internalisierungspolitik empfehlenswert, denn "intensified trade and investment could amplify existing policy and market failures which underlie an already stressed environment." (OECD 1997c, 12). Eine Beschleunigung der Internalisierungsprozesse ist jedoch trotz des merklichen Globalisierungsschubs nicht zwingend zu erwarten. Ganz im Gegenteil besteht sogar die Gefahr, dass sich die Umsetzungs- und Durchsetzungsprobleme gerade aufgrund der ökonomischen Globalisierung verstärken und sich der Internalisierungsprozess somit verlangsamt. Die Gründe für eine Verlangsamung lassen sich im wesentlichen der Diskussion über den Verlust an nationalstaatlicher Ordnungs- und Steuerungsfähigkeit entnehmen, als dessen Hauptursachen die Transnationalisierung der Unternehmen und der intensivierte Standortwettbewerb angesehen werden.

Es wird erwartet, dass sich die Tätigkeit der Unternehmen angesichts der technischen Entwicklung im Kommunikations- und Transportbereich und der weltweiten Öffnung der Märkte zunehmend transnationalisiert.[2] Hieraus lässt sich die Befürchtung ableiten, dass einzelstaatliche Umweltschutzmaßnahmen Wanderungsbewegungen der Industrie in Länder mit niedrigeren Umweltstandards auslösen (UNDP 1997, 111f.). Das bedeutet wiederum, dass die volkswirtschaftlichen Kosten der Abwanderung (Kapitalabbau, Beschäftigungs- und Anpassungsprobleme usw.) in das politische Entscheidungskalkül eingehen müssen und die Durchsetzbarkeit von Umweltschutzmaßnahmen verringert wird. Folge ist, dass weniger hohe Umweltziele gesetzt werden. Bei globalen Umweltproblemen führt die Industrieflucht darüber hinaus dazu, dass einzelstaatliche Umweltpolitik weitgehend ineffektiv wird. Analytische Überlegungen und empirische Hinweise sprechen allerdings dafür, dass die Transnationalisierung der Unternehmen systemintern begrenzt ist (Hirsch-Kreinsen 1997; Doremus et al. 1998). Ebenso fehlen bislang empirische Belege für die These, dass Umweltpolitik zu Industrieflucht führt (Esty/Gentry 1997; Adams 1997; WTO 1998a, 54f.). Andererseits sagen die empirischen Studien zur Industrieflucht wenig über zukünftige Entwicklungen aus. Außerdem kann es ungeachtet wissenschaftlicher Erkenntnisse zu Politikversagen im Sinne einer Paralyse der Umweltpolitik im Standortwettbewerb der Nationen kommen. Umweltschutzziele können systematisch zugunsten strategischer außenwirtschaftspolitischer Ziele geopfert werden (Ulph 1996; Weida 1998, 292f.). Es wird dann in Kauf genommen, dass sich die Preissignale immer weiter von den tatsächlichen Umweltknappheiten entfernen. In der Dynamik könnte diese Politik sogar dazu führen, dass sich die Länder gegenseitig durch immer geringere Umweltschutzanforderungen unterbieten (UNDP 1997, 112). Während diese Eskalation (Race to the bottom) u.a. aufgrund des gestiegenen Umweltbewusstseins der Bevölkerung eher unwahrscheinlich ist, mehren sich seit den 80er Jahren die Anzeichen für eine Verschleppung und Verwässerung von umweltpolitischen Vorhaben (Political drag) besonders in umweltpolitisch bisher relativ fortschrittlichen Ländern.

Globaler Strukturwandel zwischen Industrie- und Entwicklungsländern

Die sich wandelnde Arbeitsteilung zwischen "Nord" und "Süd" ist ökologisch bedeutsam, da ein großer Teil der verbliebenen Umweltressourcen im Süden liegt, sein bis dato geringer Anteil am globalen Ressourcenverbrauch steigt und weil die Entwicklungsländer i.d.R. laxere Umweltschutzbestimmungen als der Norden aufweisen (OECD 1997a, 122f.; Biermann 1998, 334ff.). Gegenwärtig zeichnen sich komplementäre Tendenzen des Strukturwandels in Nord und Süd ab. In den Industrieländern wird der Aufstieg des Dienstleistungssektors zum vorherrschenden Wirtschaftsbereich beobachtet, während in etlichen Entwicklungsländern die Industrialisierung zunimmt. Diese Entwicklung fand parallel zur Globalisierung statt und dürfte sowohl Motor als auch Auswirkung der Globalisierung sein. Für den Fall, dass die Globalisierung weiter anhält, ist mit noch stärkeren Tendenzen zur Tertiarisierung und Hochtechnologisierung im Norden und zur Industrialisierung im Süden zu rechnen. Die These, dass die Industrieländer im Zuge der Globalisierung ihre Umweltverschmutzung exportieren und den Süden als Abfallhalde verwenden, mag übertrieben sein (Petschow et al. 1998, 238f.). Aber auch wenn die Industriegüterproduktion in den Entwicklungsländern überwiegend für den Verbrauch im Süden selbst bestimmt ist, weist die These auf verschiedene umweltpolitische Probleme hin, die der Strukturwandel in Entwicklungsländern aufwirft. Dazu zählt, dass eine so intensive Nutzung der Umweltgüter, wie sie die Industrieländer betrieben haben, angesichts ökologischer Knappheiten nicht auf die gesamte Weltbevölkerung ausgedehnt werden kann. Da aber die Globalisierung diesen Prozess begünstigt, steigt die Notwendigkeit des Gegensteuerns.

Die Bedeutung außenwirtschaftlicher Vorgänge für die Umweltpolitik

Die Interdependenz zwischen natürlicher Umwelt und außenwirtschaftlichen Vorgängen hat in den letzten Jahrzehnten infolge der Globalisierung zugenommen. So bedeuten gestiegene Handelsquoten für das einzelne Land, dass ein wachsender Teil des produktionsbedingten Ressourcen- und Umweltverzehrs für den Export stattfindet und ein wachsender Teil der konsumtiv bedingten Umweltbelastungen auf den Verbrauch importierter Güter zurückzuführen ist. Dadurch beeinflussen Weltmarktbedingungen in steigendem Maße mittelbar den Zustand der natürlichen Umwelt im Inland. Umgekehrt gehen vom Produktions- und Konsumverhalten besonders der größeren Volkswirtschaften über den Weltmarkt zunehmend Rückwirkungen auf die exterritoriale Umwelt aus. Hinzu kommt, dass sich Umweltbelastungen immer schwerer einzelnen Nationen und Individuen zuordnen lassen. Je verwobener die Volkswirtschaften, desto schwieriger ist es, zuverlässige quantitative Aussagen über den "ökologischen Rucksack" (BUND / Misereor 1996, 133ff.) der einzelnen Länder bzw. Menschen zu treffen. Das weltwirtschaftlich hervorgerufene Zuordnungsproblem macht sich besonders in der durch Verteilungskämpfe geprägten internationalen Politik zum Schutz globaler Umweltgüter bemerkbar (Biermann 1998). Insgesamt wird es angesichts der fortschreitenden wirtschaftlichen Integration immer schwieriger, die Wirksamkeit und die Kosten einzelstaatlicher Umweltschutzmaßnahmen abzuschätzen, da Reaktionen im Ausland in die Analyse einbezogen werden müssen. Für die nationale Ebene sind mittlerweile eine Reihe von Nachhaltigkeitsstrategien konzipiert worden, die für eine integrative Ökologisierung von Wirtschaft, Gesellschaft und Politik plädieren (Bartmann 1996). Da die Komplexität der Wechselwirkungen zwischen Weltwirtschaftsbeziehungen und Umweltschutz im Zuge der Globalisierung weiter ansteigen dürfte, werden integrative Ansätze auch auf internationaler Ebene angedacht. Eine Fusion von internationaler Wirtschafts- und Umweltpolitik ist allerdings gerade aufgrund der Komplexität der Zusammenhänge nicht praktikabel. Stattdessen werden Wege gesucht, die Komplexität auf eine technisch und politisch praktikable Ebene herunterzubrechen. Konkret wird im folgenden zum einen die Integration umweltpolitischer Erfordernisse in die Welthandelsordnung und die Gestaltung der internationalen Investitionsbeziehungen diskutiert; zum anderen wird die stärkere Berücksichtigung weltwirtschaftlicher Zusammenhänge in internationalen Umweltschutzvereinbarungen beleuchtet.

 

Zur “Ökologisierung“ der internationalen Handelsordnung

Grundsätzliche Vorbemerkungen

Die aktuelle Diskussion über eine "Ökologisierung" der Weltwirtschaftsordnung rankt sich im handelspolitischen Bereich um das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) und die Welthandelsorganisation (WTO) (Helm 1995; Knorr 1997), die im Jahr 1995 an die Stelle des alten GATT - 47 trat. Die WTO-Vereinbarungen regeln außer dem internationalen Warenhandel (GATT' - 94) den Handel mit Dienstleistungen (GATS) und den internationalen Schutz geistiger Eigentumsrechte (TRIPS).

Einige Autoren sprechen bereits dann von einer "Ökologisierung" der WTO, wenn das Regelwerk die Vertragsstaaten nicht daran hindert, Maßnahmen zu ergreifen, die zum Schutz der Umwelt notwendig sind (z.B. Kulessa 1995, 281ff.; Helm 1995, 121ff.). Von dieser Seite werden sog. Ausnahmeklauseln in den jeweiligen Abkommen als grundsätzlich ausreichend erachtet.[3] Eine weitere Auffassung von einer ökologisierten Welthandelsordnung schließt unilaterale Handelsbeschränkungen gegen sog. Ökodumping mit ein. Damit ist gemeint, dass Länder den Import von Produkten beschränken dürfen, bei deren Produktion bestimmte Umweltstandards (Production and Process Method Standards: PPMS) nicht eingehalten werden (z.B. WWF 1991). Werden hierbei internationale Mindeststandards zugrundegelegt, wird dies hier als “Ökoklausel“ oder synonym als die Forderung nach Umweltstandards im internationalen Handel bezeichnet. Demgegenüber verstehen wir unter Öko-Ausgleichsmaßnahmen, dass ein Land den Import von Produkten beschränkt, die unter laxeren PPMS als einheimische Produkte hergestellt wurden.

Behindern GATT/WTO die Umweltpolitik?

Die Prinzipien von GATT und WTO orientieren sich an den Postulaten der Handelsliberalisierung und Nicht-Diskriminierung. Die Freihandelsprinzipien werden jedoch durch mehrere Ausnahmeregelungen durchbrochen, um u.a. dem ebenfalls konstituierenden Prinzip der Souveränität der Mitgliedstaaten zu entsprechen. So wird jedem Mitgliedstaat durch Artikel XX(b,g) des GATT grundsätzlich das Recht zugesichert, nach eigenem Ermessen das Leben und die Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze zu schützen sowie erschöpfbare Ressourcen zu erhalten. Dass damit auch der Schutz der Umwelt im weiteren Sinne gemeint ist, wird durch die Präambel der WTO bekräftigt, in der von dem "Ziel einer dauerhaften Entwicklung ..., die den Schutz und die Erhaltung der Umwelt ... umfasst" gesprochen wird. Das Souveränitätsprinzip bedeutet aber nicht, dass die Umweltpolitik bzw. Gesundheits- und Verbraucherschutzpolitik losgelöst von GATT/WTO agieren kann, sondern die multilaterale Handelsordnung schränkt den Handlungsspielraum durchaus ein. Im folgenden werden verschiedene Restriktionen anhand von Fallbeispielen illustriert.

EU-Verbot von hormonbehandeltem Rindfleisch

In der EU ist der Einsatz bestimmter natürlicher und künstlicher Hormone bei der Rinderaufzucht seit Ende der 80er Jahre beschränkt, um Fleischkonsumenten vor etwaigen gesundheitlichen Risiken zu schützen. Entsprechend ist der Import von Rindfleisch in die EU verboten, bei dessen Produktion Wachstumshormone Anwendung finden. Die USA und Kanada halten das Einfuhrverbot für unvereinbar mit den WTO-Vereinbarungen. Sie bestreiten weniger, dass die Importbeschränkungen notwendig sind, um den bestehenden EU-Standard durchzusetzen. Vielmehr greifen sie zuvorderst das Hormonverbot an sich an, da es der wissenschaftlichen Grundlage entbehre und die Selektivität des Verbots eine verschleierte Handelsbeschränkung darstelle. Sie stützen sich dabei im wesentlichen auf das Übereinkommen über sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen (SPS), das beim Abschluss der Uruguay-Runde (1993/94) vereinbart wurde und das GATT - 94 ergänzt. Nach ergebnislosen Verhandlungen zwischen den USA und der EU wurde im Jahre 1996 auf Antrag der USA ein WTO-Schiedspanel errichtet. Das Panel erklärte das Importverbot ein Jahr später für unzulässig.[4] Daraufhin legte die EU Berufung ein. Im Ergebnis entschied auch die Berufungsinstanz in ihrem Bericht (1998) gegen die EU, weil sie keine ausreichenden wissenschaftlichen Indizien für die Gesundheitsschädlichkeit des hormonbehandelten Rindfleisches vorgelegt hätte.[5]

Der "Hormonstreit" zwischen den USA, Kanada und der EU schwelt weiter. Ungeachtet seines konkreten Ausgangs macht der Konflikt eines deutlich: Das SPS-Abkommen eröffnet die Möglichkeit, umwelt- bzw. gesundheitspolitische Ziele in Frage zu stellen und überträgt handelsrechtlichen Gremien die Kompetenz, darüber zu entscheiden, ob wissenschaftliche Grundlagen das Ziel rechtfertigen. Dadurch entstehen Unsicherheiten für die Regierungen, die sie im verbraucher- und umweltschutzpolitischen Bereich zögerlicher machen dürften, da die Wahrscheinlichkeit eines WTO-Konflikts und seiner Folgekosten nunmehr bereits bei der Zielformulierung in die Kosten-Nutzen-Analyse einfließen werden. Verwässerungstendenzen dieser Art können im Zusammenhang mit drohenden Handelskonflikten zwischen den USA und der EU über gentechnisch modifizierte Lebensmittel und Organismen beobachtet werden. Es geht erneut um Produkte, deren umwelt- und gesundheitspolitische Unbedenklichkeit aus US-amerikanischer Sicht belegt ist, die von der EU-Bevölkerung hingegen als ökologisch und gesundheitlich riskant eingeschätzt werden.

Das SPS-Abkommen der WTO birgt nicht zuletzt wegen seiner dehnbaren Formulierungen die Gefahr, die Durchsetzbarkeit und Umsetzung umwelt- und verbraucherschutzpolitischer Maßnahmen zu erschweren. Die EU mag über die wirtschaftliche und politische Macht verfügen, um den Vorstößen der USA einschließlich potentieller Handelssanktionen zu trotzen oder Kompensationen an die USA zu leisten. Im Falle kleinerer Handelspartner ist es hingegen wahrscheinlicher, dass sie im Zweifelsfalle die Konfliktvermeidung dem Vorsorgeprinzip vorziehen. Iinternationale Umwelt- und Gesundheitsstandards durch die handelspolitische Hintertür zu „Top ceilings“ zu werden drohen. Zumindest aber wird ein „Race to the top“ durch die WTO-Bestimmungen wesentlich unwahrscheinlicher.

Der Schutz exterritorialer Ressourcen: Von Thunfischen und Delphinen, Garnelen und Schildkröten

Ein anderer Sachverhalt als beim "Hormonstreit" liegt vor, wenn Importbeschränkungen nicht zum Schutz der Gesundheit der inländischen Bevölkerung, sondern zum Schutz exterritorialer Ressourcen ergriffen werden und dazu dienen sollen, das Ausland zu umweltfreundlicheren Produktionsmethoden zu bewegen. Dies war der Fall in dem mittlerweile berühmten Thunfischstreit zwischen Mexiko und anderen auf der einen, und den USA auf der anderen Seite zu Beginn der 90er Jahre. Hintergrund des Streits ist ein amerikanisches Gesetz zum Schutz von Meeressäugetieren, das vorschreibt, dass die US-amerikanische Thunfischflotte im Ostpazifik nicht mehr als 20.500 Delphine jährlich töten oder verletzen darf. Da jedoch Mexiko und andere Anrainerstaaten keine vergleichbare Politik aufwiesen, führten die USA ein Importverbot für Thunfischprodukte aus diesen Ländern ein. Das Embargo sollte erst aufgehoben werden, wenn die jeweiligen ausländischen Flotten entweder ähnlichen Auflagen unterworfen werden, oder wenn sie nachweisen konnten, im Durchschnitt nicht mehr als die 1,25-fache Zahl an Delphinen zu töten als Schiffe der US-Flotte. Wenig später wurde die Importbeschränkung auf Thunfischeinfuhren aus Ländern ausgedehnt, die als Zwischenhändler für „Non-dolphin-safe“-Thunfisch gelten, darunter auch EU-Staaten.

Zwei aufeinanderfolgende GATT-Panels befassten sich mit dem Thunfischimportverbot und kamen jeweils zu dem Ergebnis, dass es GATT-inkonform sei.[6] Dennoch blieb die Frage offen, ob das US-Importverbot Bestand gehabt hätte, wenn es direkt an dem importierten Thunfischprodukt und der jeweils angewandten Fangmethode angesetzt hätte anstatt sämtliche mexikanische Thunfischprodukte zu treffen (Jones 1999, 412f.). Seitdem sind mehr als fünf Jahre verstrichen, ohne dass die Bestimmungen des GATT seitens der Mitgliedstaaten präzisiert oder gar reformiert wurden.

Dieses Versäumnis machte sich u.a. in dem Garnelenstreit zwischen den USA und mehreren asiatischen Staaten (Indien, Malaysia, Pakistan, Thailand) bemerkbar, der in seiner Struktur dem Thunfischstreit ähnelt. Die USA schreiben einheimischen Shrimpfischern vor, dass sie sog. "Turtle excluder devices"[7] verwenden. Das ergänzende Importverbot sieht in der Praxis so aus, dass nur noch Shrimps aus Ländern eingeführt werden dürfen, die in schildkrötenfreien Gewässern fischen oder die ihrer Garnelenwirtschaft die gleichen Auflagen vorschreiben wie die USA. Im Jahr 1997 wurde ein WTO-Panel auf Antrag der genannten asiatischen Länder errichtet, dem sich verschiedene afrikanische Länder anschlossen. Der Panelbericht vom Mai 1998 bewertete das Importverbot als GATT-widrig, da es ausländischen Staaten das US-amerikanische Gesetz mittels Handelssanktionen zu oktroyieren versuche und dadurch das multilaterale Handelssystem grundsätzlich gefährde.[8] Die umweltpolitische Notwendigkeit der Maßnahmen wurde nicht geprüft. Die Berufungsinstanz widersprach im Oktober 1998 diesem Vorgehen, bewertete das Importverbot im speziellen Fall aber ebenfalls als GATT-widrig, da seine konkrete Ausgestaltung dem Nichtdiskriminierungs- und Konsultationsgebot der WTO diametral zuwiderlaufe. [9]

Alles in allem ist die Vereinbarkeit von Handelsbeschränkungen zur Abwehr grenzüberschreitender Umweltbelastungen mit dem Regelwerk der WTO nicht eindeutig geklärt. Im Falle globaler Umweltgüter, bei denen der territoriale Bezug nicht oder nur äußerst indirekt gegeben ist, lässt sich über die WTO-Konformität allenfalls spekulieren. Grundsätzlich ist zu bemängeln, dass die WTO-Mitglieder bis dato keine umweltpolitisch akzeptable Lösung für diese offenen Fragen gefunden haben. Angesichts der Verschärfung grenzüberschreitender und globaler Umweltbelastungen sowie der zunehmenden realwirtschaftlichen Verflechtung der Länder wächst aber die umweltpolitische Notwendigkeit, die Bestimmungen von GATT/WTO zu reformulieren.

Sind WTO - Ökoklauseln notwendig im Zuge der Globalisierung?

Vor allem verschiedene Umweltschutzverbände plädieren seit längerem für Ökoklauseln in der WTO und lehnen eine (weitergehende) Liberalisierung des Welthandels ohne eine Verankerung von Umweltstandards in der Welthandelsordnung ab (z.B. Greenpeace, WWF). Verschiedene westliche Regierungen unterstützen die Integration von Ökoklauseln in die WTO (z.B. Frankreich, die USA und Deutschland, Handelsblatt v. 16.3.99). Das radikalste Konzept einer Ökoklausel sieht vor, dass alle Länder, die am internationalen Handel partizipieren möchten, bestimmte Umweltstandards bei der Herstellung von Gütern (PPMS) einhalten müssen. Dieser Ansatz ist jedoch nicht nur mit erheblichen praktischen Problemen behaftet, sondern kaum ein Land dürfte bereit sein, ein derart hohes Maß an umwelt- und ressourcenpolitischer Souveränität an die WTO abzutreten. Außerdem ist die Welthandelsorganisation für die resultierenden Aufgaben weder konzipiert noch geeignet (Jones 1999, 423ff.).

Am verbreitetsten ist der Vorschlag, die Ökoklausel auf den originären Bereich der WTO, d.h. den Handel mit Waren zu begrenzen. Das würde bedeuten, dass sich die Mitgliedstaaten der WTO verpflichten, nur Waren zu exportieren, deren Herstellung gewissen Umweltstandards genügen. Das Konzept ist jedoch begrenzt praktikabel. Das größte Problem stellt die Festlegung der Standards dar (wie, was und durch wen). Es entspräche der Funktionsweise der WTO am ehesten, wenn eine Ökoklausel Länder dazu ermächtigen würde, den Import von Gütern zu beschränken, die den Mindeststandards nicht genügen. In Analogie zum bestehenden Streitschlichtungsverfahren müsste dem Exportland dann die Möglichkeit eingeräumt werden, die Zulässigkeit der Maßnahme in einem Streitschlichtungsverfahren prüfen zu lassen.

Das Konzept der Ökoklauseln ist vielfach kritisiert worden (Weida 1997, 291ff.). So wird u.a. befürchtet, dass sie angesichts ihrer Praktikabilitätsdefizite protektionistisch missbraucht werden. Außerdem wird bemängelt, dass weltweit einheitliche Umwelt(mindest)standards Handels- und Reallokationsbarrieren darstellen, die aus umweltökonomischer Sicht nicht nur entbehrlich, sondern kontraproduktiv sind. Den erheblichen Problemen und Risiken steht die Erwartung gegenüber, dass Ökoklauseln möglichen negativen Umweltfolgen der Globalisierung entgegenwirken können. Einschränkend ist jedoch erstens zu berücksichtigen, dass mit Ökoklauseln nur ein kleiner Teil der weltweiten Umweltprobleme erfasst würde. Zweitens stellen Ökoklauseln für die internationale umweltökonomische Arbeitsteilung Barrieren dar, die konzeptionell zwar gewollt sind, aber für einzelne Länder den Verzicht auf umweltentlastende Effekte der Globalisierung bedeuten können. Schließlich ist realistischerweise davon auszugehen, dass die international "konsensfähigen" handelspolitischen Umweltstandards ein relativ niedriges Niveau aufweisen werden, das allenfalls Entwicklungsländer zu einer Erhöhung ihres Umweltschutzniveaus (im Exportsektor) zwingt. Die Politik des Standortwettbewerbs zwischen den Staaten der Triade, innerhalb derer sich die Globalisierung bzw. Regionalisierung hauptsächlich abspielt und deren Unternehmen primär untereinander konkurrieren, dürfte von der Ökoklausel unbeeinflusst bleiben.

Öko-Ausgleichsmaßnahmen zum Schutz der internationalen Wettbewerbsfähigkeit

Die Forderung nach Importbeschränkungen zur Abwehr von sog. Ökodumping ist im Laufe der Diskussion differenzierter geworden. Anfangs plädierten einzelne Umwelt-, Gewerkschafts- und Unternehmensverbände in den Industrieländern dafür, die Antidumping-Bestimmungen des GATT soweit auszudehnen, dass Länder den Import von Gütern beschränken können, die unter schlechteren als den inländischen Umweltschutzbedingungen hergestellt wurden. Zur Begründung wurden der Schutz der einheimischen Produktion vor umweltpolitisch induzierten Wettbewerbsnachteilen und die Verhinderung eines „Race to the bottom“ angeführt (WWF 1991, 13f.; Gore 1993, 343). Mittlerweile ist diese allgemeine Forderung kaum noch anzutreffen, da die Annahme, dass unterschiedlich hohe Umweltstandards die - wie immer auch definierte - handelspolitische Wettbewerbsfähigkeit[10] einer Volkswirtschaft spürbar beeinflussen, theoretisch umstritten ist und einer empirischen Grundlage entbehrt. Außerdem hat nicht zuletzt die entwicklungspolitische Perspektive dazu beigetragen, zum einen die Legitimation umweltpolitisch begründeter Antidumping-Maßnahmen zu hinterfragen und zum anderen das große Missbrauchspotential einer Regelung aufzuzeigen, die es einem Land überlässt, den Import von Gütern zu beschränken, die unter (vermeintlich) anderen als den eigenen Umweltschutzbedingungen hergestellt wurden (Wiemann 1992; Vossenaar/Jha 1997, 21ff.). Die Definitions- und Messprobleme wären ebenfalls erheblich (Kulessa 1995, 106ff. u. 248ff.). Würden Umweltschutzmaßnahmen regelmäßig mit der Protektion der betroffenen Wirtschaftszweige einhergehen, besteht außerdem die Gefahr, dass dies der Schrumpfung umweltintensiver Branchen im Inland entgegengewirkt und der umweltpolitisch an sich gewünschte ökologische Strukturwandel gebremst wird. Außerdem senkt Außenschutz erfahrungsgemäß den Innovationsdruck auf die Unternehmen, so dass die dynamische Effizienz der Umweltpolitik leidet.

Inzwischen steht vielmehr das Konzept des Grenzausgleichs für Umweltabgaben und seine WTO-Konformität im Mittelpunkt der Diskussion (WWF 1995; WTO 1997; Jenzen 1998, 321ff.). Grundgedanke ist, dass Umweltabgaben, die auf einheimische Produkte erhoben werden, quasi in die "Bezollung" importierter Produkte integriert wird. Ausgangspunkt der Überlegung ist, dass GATT/WTO zwar eine abgabenrechtliche Schlechterstellung ausländischer Produkte gegenüber gleichartigen inländischen Produkten verbietet, aber nicht zu einer Besserstellung verpflichtet. Damit Abgaben, die im Inland erhoben werden, nicht zu einer Benachteiligung einheimischer Produkte führen, bedarf es folglich eines Mechanismus, der eine äquivalente Besteuerung des ausländischen Produkts ermöglicht. Diese Funktion erfüllt der am Bestimmungsland orientierte Grenzausgleich, der - mit umgekehrtem Vorzeichen - ebenfalls angewendet wird, um inländische Güter bei der Ausfuhr von internen Abgaben zu entlasten. Es ist nahezu unumstritten, dass Importgüter mit sämtlichen Produktsteuern, die im Land gelten, belastet bzw. Exportgüter entlastet werden dürfen. Mittlerweile herrscht außerdem weitgehend Konsens, dass Produktabgaben an der Grenze tariflich ausgeglichen werden dürfen unabhängig davon, ob das gleichartige inländische Produkt wegen seiner (umweltschädlichen) Eigenschaften oder wegen seiner Herstellung besteuert wird. Nun ist es aber aus Gründen der ökologischen Effizienz und Praktikabilität häufig angezeigt, abgabenpolitisch nicht am Endprodukt anzusetzen, sondern z.B. unmittelbar dort, wo die Umweltbelastung entsteht. Entsprechend stellt sich die Frage, ob Grenzausgleichsmaßnahmen auch dann WTO-konform sind, wenn das inländische Endprodukt lediglich indirekt durch nationale Umweltabgaben belastet wird. Dies können produktionsprozessbedingte Abgaben sein, die der Produzent direkt zahlen muss oder Abgaben auf Betriebsmittel (z.B. Rohstoffe), die in das Produkt einfließen. Obwohl die Frage seit längerem auf der Agenda des WTO-Ausschusses "Handel und Umwelt" steht, herrscht nach wie vor Unklarheit über die Interpretation der relevanten GATT-Vereinbarungen (WTO 1998b). Während die Diskussion über den Ausgleich produktionsprozessbedingter Umweltabgaben nicht sonderlich weit fortgeschritten ist, mehren sich die Stimmen, dass Abgaben auf Betriebsmittel ("input taxes") an der Zollgrenze ausgleichsfähig sein sollten (Jenzen 1998, 332ff.). In diese Richtung deuten auch diverse Panel-Entscheide des Streitschlichtungsorgans von GATT/WTO zum Grenzausgleich.[11] Die hier letztlich gemachte Unterscheidung zwischen Inputabgabe und Emissionsabgabe ist aus ökologischer Sicht allerdings zunächst schwer nachvollziehbar, zumal Emissionsabgaben ja gleichgesetzt werden können mit Inputabgaben auf das fragliche Medium (z.B. saubere Luft, Wasser etc.). Die Unterscheidung wird jedoch vor dem Hintergrund verständlich, dass sie nicht speziell für umweltpolitische Abgabentypen gemacht wurde. Sie soll vielmehr verhindern, dass das liberale Handelsregime dadurch ausgehebelt wird, dass die Staaten jedwede beliebige nationale Abgaben (Einkommen- und Körperschaftsteuer, Sozialabgaben usw.) in den Grenzausgleich integrieren.[12] Außerdem wirft die Bestimmung der Höhe des Grenzausgleichs in der Praxis erhebliche Zurechnungsprobleme auf, wenn Produktionssteuern einbezogen werden, die anders als Abgaben auf Inputs nicht in einer einigermaßen festen und quantifizierbaren Relation zum Endprodukt stehen.

Immer mehr Staaten erheben sog. Ökosteuern (z.B. CO₂-Abgaben) bzw. erwägen ihre Einführung. Somit wächst die Dringlichkeit, die WTO-Regeln für den Grenzausgleich interner produktionsprozessbezogener Abgaben klar zu definieren. Die Aufgabe lässt sich jedoch nur bewältigen, wenn zwischen umwelt- und außenwirtschaftspolitischen Zielsetzungen ein Kompromiss gefunden wird. Ein Erfordernis ist, dass die Kriterien für ausgleichsfähige Produktionsabgaben auf Umweltabgaben im engsten Sinne beschränkt bleiben und streng eingegrenzt werden, was die Zurechenbarkeit der Abgabe auf das Endprodukt und die Höhe des Ausgleichs betrifft. Andernfalls werden einem abgabenpolitischen Protektionismus Tür und Tor geöffnet und die Allokationsgewinne der internationalen Arbeitsteilung erheblich schrumpfen (Felke 1998, 117ff.). Im Zusammenhang mit dem Grenzausgleich für Exporte (Entlastung) muss zwischen den Wirkungen auf die ökologische Effektivität der Abgabe und den Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der belasteten Unternehmen abgewogen werden. Es widerspricht der ökologischen Zielsetzung, dass Schadstoffemissionen bei der Exportgüterproduktion nicht besteuert werden. Andererseits erleichtert der Ausgleich die Durchsetzbarkeit von Ökosteuern und dürfte somit einer Paralyse der Umweltpolitik entgegenwirken. Allerdings fördert der Ausgleich die Exporttätigkeit im allgemeinen und die der umweltintensiv produzierenden Branchen im besonderen. Es ist fraglich, ob die Effekte dem Ziel einer international optimalen (Umwelt-)Allokation dienlich sind.

Umweltverträglichkeitsprüfung handelspolitischer Vereinbarungen

Ein umfassendes Konzept zur institutionellen Integration umweltpolitischer Erfordernisse in die Welthandelsordnung stellt der Vorschlag dar, alle (neuen) handelspolitischen Abkommen einer "Umweltverträglichkeitsprüfung" (UVP) zu unterziehen und ggfs. durch umweltschutzpolitische Maßnahmen zu flankieren und/oder die Vereinbarungen zu modifizieren (WWF 1998 u. 1999). Analytisch können zwei Elemente der UVP unterschieden werden: Zum einen interessieren die umweltpolitischen Implikationen der institutionellen Regelungen eines Handelsabkommens, und zum anderen geht es um die wesentlich anspruchsvollere Aufgabe, abzuschätzen, welche ökologischen Wirkungen davon ausgehen, dass sich Handels- und Produktionsströme aufgrund des Handelsabkommens quantitativ und qualitativ verändern.[13]

Ein Beispiel für institutionell bedingte Defizite liefert u.E. das SPS-Abkommen der WTO, dessen umweltpolitisch hinderliche Wirkung oben im Zusammenhang mit dem „Hormonstreit“ skizziert wurde. Andererseits enthält das SPS-Abkommen aber auch umweltpolitisch begrüßenswerte Elemente. So wird explizit festgehalten, dass nationale sanitäre und phytosanitäre Normen, die internationalen Standards entsprechen, mit der WTO per se vereinbar sind (SPS Art. 3.2). Damit wird der jeweiligen Fachebene (z.B. Codex-Alimentarius-Kommission von FAO/WHO) Vorrang vor freihandelspolitischen Postulaten eingeräumt. Das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse wählt einen ähnlichen Ansatz hinsichtlich international vereinbarter technischer Normen (Art. 2.5 des Übereinkommens). Eine quantitativ-empirisch ausgerichtete UVP ist im Vergleich zu diesem mehr oder weniger abstrakten Abklopfen von Vertragstexten extrem aufwendig und methodisch kaum befriedigend zu bewältigen. Die Bemühungen der USA und Kanadas, die Wirkungen des nordamerikanischen Freihandelsakommens (NAFTA) auf die jeweils nationale Umwelt zu untersuchen, zählt zu den ersten umfassenderen Ansätzen dieser Art. Die EU hat im vergangenen Jahr eine Studie mit dem Ziel in Auftrag gegeben, ein System für die UVP handelspolitischer Maßnahmen und Abkommen zu entwickeln und anzuwenden (Kirkpatrick et al. 1999). Darüber hinaus haben vor allem UN-Organisationen Länderstudien erstellt, in denen sektorale Handelsvereinbarungen (z.B. Agrarhandel) im Vordergrund stehen (insb. UNCTAD, UNEP). Die vorliegenden Untersuchungen können den einzelnen Ländern bei der Entscheidung helfen, konkreten Liberalisierungsabkommen zuzustimmen bzw. auf ihre Modifikation zu drängen. Es besteht aber sowohl erheblicher Forschungs- als auch politischer Handlungsbedarf bis ein brauchbarer methodischer Untersuchungsrahmen für multilaterale Handelsabkommen entwickelt und umgesetzt sein wird, der eine globale UVP ermöglicht. UVPs können trotz aller Unvollkommenheit dazu beitragen, dass umweltpolitische Erfordernisse in der internationalen Handelspolitik zukünftig stärker berücksichtigt werden. Länder- und sektorspezifische UVPs führen möglicherweise auch dazu, dass Länder umweltschutzpolitische Sicherheitsplanken parallel zur außenwirtschaftlichen Liberalisierung implementieren. Das setzt wiederum voraus, dass das Handelsabkommen diese vorsorgende Umweltpolitik nicht behindert.

Zwischenfazit

Die inhaltliche Diskussion über die Integration umweltpolitischer Elemente in die WTO ist vergleichsweise weit gediehen. Wenngleich das erforderliche Ausmaß der "Ökologisierung" umstritten ist, steht weitestgehend fest, dass Reformbedarf besteht. Eine - wie auch immer gestaltete - Ökologisierung der WTO allein reicht jedoch in vielerlei Hinsicht nicht aus die internationalen Wirtschaftsbeziehungen mit umweltschutzpolitischen Erfordernissen in Einklang zu bringen. Ergänzend wird daher über eine "Ökologisierung" der Direktinvestitionen diskutiert.

Zur "Ökologisierung" internationaler Investitions- und Technologieströme

Im Bereich des internationalen Kapital- und Technologietransfer steckt die Diskussion über eine institutionelle Verankerung umweltpolitischer Elemente in internationale Wirtschaftsabkommen in den Kinderschuhen, wenngleich der unverbindliche Verhaltenskodex der OECD für multinationale Unternehmen zum Schutz der Umwelt im Gastland auffordert. Darüber hinaus wächst seit Beginn der 90er Jahre die Zahl der Unternehmen, die umweltpolitische Selbstverpflichtungen bei Direktinvestitionen in Entwicklungsländern eingehen. Es fehlt jedoch eine systematisch herausgearbeitete ordnungspolitische Vorstellung darüber, wie ein umweltpolitisch akzeptables internationales Investitionsregime gestaltet werden könnte. Ein Grund hierfür ist, dass es im Gegensatz zur Welthandelspolitik kein multilaterales Abkommen über Direktinvestitionen gibt. Als jedoch in den Kreisen von Umwelt- und Verbraucherschutzverbänden Näheres darüber bekannt wurde, dass die OECD-Staaten seit 1995 über die Errichtung eines Multilateralen Abkommens über Investitionen (MAI) verhandelten, setzte eine Ökologisierungsdiskussion ein, die jener im Zusammenhang mit GATT/WTO ähnelt (WEED/Germanwatch 1998; Polaris Institute 1998). Mittlerweile wurden die MAI-Verhandlungen zwar ausgesetzt, da aber eine Wiederaufnahme der Verhandlungen in der OECD oder ihre Verlagerung in die WTO zu erwarten ist, stellt sich weiterhin die Frage nach einer Ökologisierung eines multilateralen Investitionsabkommens.

Die Vorschläge für institutionelle Ergänzungen einer liberalen Weltinvestitionsordnung lassen sich im wesentlichen fünf Kategorien zuordnen (Kulessa/Schwaab 1998, 48f.):