Rechtspolitischen Kongresse der SPD


Saarbrücken 1980: Von der bürgerlichen zur sozialen Rechtsordnung

Erwartungen an eine sozialdemokratische Rechtspolitik

Willy Brandt, Bundeskanzler a.D., Vorsitzender der SPD

I. Ich möchte dreifach Dank sagen:

Es liegt nahe, an den Rechtspolitischen Kongreß anzuknüpfen, den wir vor fünfzehn Jahren - März 1965 - in Heidelberg durchführten. Ich erinnere mich an Gustav Heinemanns Rede besser als an meine eigene. Er sprach im Wissen darum, daß ich ihn - sollte sich die Möglichkeit ergeben - bitten würde, das Justizministerium in Bonn zu übernehmen; bekanntlich ergab sich die Möglichkeit Ende 1966.

Gustav Heinemann hat das Problem des Rechtsstaates aus theologischer Sicht behandelt; besonders eindrucksvoll aber waren seine Darlegungen über die Unterschiede zwischen Weimarer Verfassung und Bonner Grundgesetz: Dort die überzogene Wertneutralität, die eine massenhafte Staatsverneinung sicher nicht verursacht, wohl aber begünstigt hat. Und hier die Gebundenheit an Grundrechte; das Grundgesetz ist der Gesetzgebung vorgeordnet. Heinemann schloß mit einem Zitat von Reinhold Niebuhr: "Die Fähigkeit des Menschen zum Recht macht Demokratie möglich, die Neigung des Menschen zum Unrecht macht Demokratie nötig."

Was in der Zeit der Großen Koalition unter Heinemann als Justizminister vorbereitet und danach ins Werk gesetzt wurde, was unter der Federführung von Horst Ehmke, Gerhard Jahn, Hans-Jochen Vogel weitergeführt wurde - es verdiente einmal im Zusammenhang gewürdigt zu werden - ohne dabei den Beitrag der Länder zur Rechtspolitik zu vernachlässigen. Wir sind jedenfalls in den mehr als einem Dutzend Jahren, in denen Sozialdemokraten in der Bundesregierung Rechtspolitik gestalten, ein gutes Stück vorwärts gekommen.

Wie schwer es aber im Einzelfall sein kann, sich politisch durchzusetzen, ist mir bei der Heidelberger "Nachlese" wieder deutlich geworden. Die rechtspolitische Diskussion des Jahres 1965 war beherrscht von der Frage, ob NS-Morde verjähren sollten oder nicht. Wir haben diese Diskussion inzwischen noch zweimal zu führen gehabt, zuletzt im vergangenen Jahr.

1965 haben wir gefragt, ob die Klärung nicht Jahre früher hätte erfolgen müssen. Inzwischen sind wir 15 Jahre weiter, liegt das nationalsozialistische Unrecht mehr als eine Generation zurück, und die damals gestellte Frage drängt sich immer noch einmal auf. Manchmal ist man geneigt zu glauben, sie drängt sich heute mit besonderer Eindringlichkeit auf.

Lassen Sie mich hier einmal bekennen, daß mich die Worte bei der Urteilsbegründung im Kölner NS-Prozeß sehr berührt haben. Warum? Weil hier sittliche, rechtliche, historische Maßstäbe für NS-Prozesse gesetzt worden sind- 35 Jahre nach dem Zusammenbruch!

Was 1945 und in den ersten Nachkriegsjahren versäumt wurde, wird nun immer mehr ein Gegenstand für Historiker. Geschichtliche Schuld läßt sich nicht abheften und in Regale stellen. Aber vielleicht kann der Generationsabstand zu einer neuen Chance werden - muß nicht, aber kann.

Wenn ich nun über "Erwartungen an eine sozialdemokratische Rechtspolitik" sprechen soll, so möchte ich auf drei Hauptaufgaben hinweisen, nämlich: Ausgleich zu schaffen, Freiräume zu sichern, Werte zu vermitteln.

Es wird nicht überraschen, wenn ich mit einigen Bemerkungen zum Thema Recht und internationale Politik abschließe. Allerdings wird dies mit dem ausdrücklichen Hinweis verbunden sein, daß die Politik sich nicht hinter dem Recht verstecken darf und den Juristen nicht mehr zumuten sollte, als diese zu geben vermögen.

II. Bei Ferdinand Lassalle können wir lesen: Die sittliche Idee des Arbeiterstandes ist, daß die ungehinderte freie Betätigung des Individuums für sich allein noch nicht ausreicht, sondern daß in einem sittlich geordneten Gemeinwesen die Solidarität der Interessen hinzutreten müsse. Schon in diesem 120 Jahre alten Zeugnis wird deutlich: Deutschen Sozialdemokraten. - und dies gilt nicht weniger für die auf Marx bezogenen Ansätze - ging es von allem Anfang an darum, aus der Erfahrung von extremen Ungleichheiten Vorstellungen von einer menschlichen Gesellschaft zu verwirklichen. In der Begriffswelt von heute würde man von wertgebundenen Zeilen sprechen.

Im Godesberger Programm wird der Faden denn auch aufgenommen: Die Sozialisten erstreben, so heißt es, eine Gesellschaft, "in der jeder Mensch seine Persönlichkeit in Freiheit entfalten und als dienendes Glied der Gemeinschaft verantwortlich am politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Leben der Menschheit mitwirken kann". Was in unserem Grundsatzprogramm mit Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität als den Grundwerten sozialistischen Wollens beschrieben worden ist, wurde neu formuliert, nicht neu entdeckt. Wir wissen heute allerdings besser als früher, und Jochen Vogel hat erst dieser Tage wieder mit guten Formulierungen darauf hingewiesen, daß die Sicherung, die Bewahrung und der Ausbau von Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität nie zum Abschluß kommen werden. Unsere Aufgabe heute also ist, die Wirklichkeit immer wieder und immer wieder aufs neue am Ideal zu messen.

Unsere Aufgabe ist damit auch, im Konkreten die Spannungen zu verringern, in denen die Grundwerte untereinander stehen.

Es mag der Einwand kommen, Rechtspolitik könne nicht an den Grundwerten orientiert werden, denn diese sei nicht ideologisch eingefärbt, Recht habe unparteiisch und unpolitisch zu sein. Wollte man Rechtspolitik definieren als "Suche nach einer fehlerfreien Regelung, nach dem richtigen Recht", wäre es in der Tat wertneutral, unwandelbar; es ließe sich gleichsam im Wege des logischen Schlusses aus allgemeinen Rechtssätzen ableiten. Für Rechtspolitik in einem demokratisch verfaßten Gemeinwesen kann das nicht gelten. Hier ist es Aufgabe vor allem der politischen Parteien, kontroverse Vorstellungen und Vorschläge in Konkurrenz zueinander auszutragen. Fixpunkte bilden die Verfassung, die Grundrechte und die allgemein anerkannten Wertauffassungen. Am Ende eines Meinungsbildungsprozesses kann neues Recht stehen, muß aber nicht.

Wenn Sozialdemokraten in diesem demokratischen Prozeß ihre Positionen einbringen, dann dürfen, ja können sie sich dem nicht entziehen, was ihnen ihr Programm als gerecht aufgibt. Unsere Grundwertekommission sagte hierzu im vorigen Jahr: "Wie die Grundrechte bedürfen die Grundwerte des demokratischen Sozialismus der Entfaltung in der Geschichte, der Aktualisierung und Bewährung im Lebensprozeß der Gesellschaft und der immer neuen Bestätigung von neuen Erfahrungen und in der Anwendung auf konkrete Situationen. "

Sozialdemokratische Rechtspolitik wird allerdings immer im Auge behalten müssen, daß sie Recht zu gestalten sucht, das alle Bürger bindet und das deshalb im demokratischen Rechtsstaat von vielen, möglichst allen Bürgern muß getragen werden können. Politik, die sich ausschließlich den Zielen einer Gruppe oder Partei verpflichtet wüßte, könnte gerade auf den Gebieten des Rechtswesens nicht den Anspruch einer Politik für alle erheben.

Die Kompliziertheit des auf Kompromiß angelegten demokratischen Prozesses bürdet auch dem einzelnen Mitglied einer demokratischen Partei gelegentlich ein hohes Maß an Fähigkeit zur Duldsamkeit und Einordnung auf. Das ist weder eine Schande noch eine unzumutbare Bürde. Niemand darf ernsthaft erwarten, daß wir programmatische Vorstellungen "lupenrein" umsetzen können. Der Beitrag, den wir einbringen, kann nicht zugleich das Ergebnis sein.

Die Tatsache, daß Rechtspolitik sich an bestimmten unverrückbaren Prinzipien auszurichten hat, darf nicht zu der Annahme verleiten, die Rechtsordnung habe "über dem Wandel tradierter Lebensformen Ausdruck und Hüter einer allgemein verbindlichen Wertordnung zu sein". Demgegenüber halte ich für richtig, was unsere Grundwertekommission 1977 feststellte, nämlich daß praktische Politik notwendig zur Kritik am Bestehenden führe, wenn sie an Grundwerten orientiert sei. Sozialdemokraten werden, wenn sie bei der Prüfung der Frage, ob eine rechtliche Ordnung "zeitgerecht" (A. Arndt) sei, zu anderen Ergebnissen kommen als Konservative, die schon das Aufzeigen von Problemen als Störung einer an sich guten Ordnung empfinden.

Gustav Heinemann schrieb 1969: "Rechtspolitik ist eine immerwährende Aufgabe, weil jede in der jeweiligen Gegenwart geltende Rechtsordnung ihre Festlegung in einer näheren oder ferneren Vergangenheit erfahren hat. Die Gegebenheit einer jeden Zeit, etwa der Technik, wandeln sich ebenso wie die ethischen Maßstäbe. Die Rechtspolitik steht vor der Aufgabe, Schritt zu halten." Diese Sätze stammen aus den Erläuterungen zu unseren "Perspektiven im Übergang zu den siebziger Jahren", die der Parteivorstand in Auftrag gegeben hatte und die von unserem Nürnberger Parteitag im Frühjahr 1968 verabschiedet wurden.

Heinemanns Sätze enthalten einen gleichsam dauernden Arbeitsauftrag an die Rechtspolitiker unserer Partei. Aus der grundsätzlichen Bereitschaft zur gesellschaftlichen Veränderung, die konkret zur Verpflichtung werden kann, sollte jedoch niemand den Schluß ziehen, für uns bestehe Politik aus einer krampfhaften Suche nach Veränderung um ihrer selbst willen. Wenn ich in meiner Regierungserklärung vom Oktober 1969 - zu Beginn der sozialliberalen Koalition also - die Erwartung ausgedrückt habe, daß die Reformen unseres Rechts fortgeführt werden, weil die Menschen in unserer Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft eine soziale und humane Rechts- und Lebensordnung erwarteten - eine Ordnung also, "die allen Bürgern gleiche Chancen und Schutz auch vor dem wirtschaftlich Stärkeren gewährt" - , dann war das ja doch nicht die Aufforderung, zunächst einmal das Unterste zuoberst zu kehren.

Aber kaum jemand wird ernsthaft in Abrede stellen, daß der Zustand unserer Republik in den sechziger Jahren Veränderungen gerade in der Rechtspolitik überfällig erscheinen ließ. Es entsprach und entspricht nicht unserem Selbstverständnis, sich einer solchen Herausforderung zu entziehen.

Der Nachholbedarf hatte mancherorts den Wunsch nach raschen Veränderungen mit sich gebracht. Es hat auch an überschwenglicher Begleitmusik nicht gefehlt. Selbst hatten wir nicht zu hoch angesetzt, wenn auch einige der uns aktiv Begleitenden die Schwierigkeiten unterschätzten, das umzusetzen, was im Interesse der großen Mehrheit unserer Bürger nötig war. Aber weder die Permanenz des Nörgelns noch ein nachträgliches Miesmachen kann etwas daran ändern, daß wir seit 1969, in Wirklichkeit seit 1966, eine Vielzahl von Normen den gesellschaftlichen Gegebenheiten angepaßt und bisweilen wohl auch sonst noch einiges bewegt, in Gang gesetzt haben.

Wenn man unserer Reformpolitik vorhält, es sei alles zu schnell gegangen, so widerspreche ich dem ausdrücklich. Richtig bleibt gleichwohl, daß Politik, will sie nicht ihre demokratische Qualität, also die Zustimmung durch die Bürger, verlieren, das Bedürfnis nach Kontinuität, Verläßlichkeit und Bewahrung von Bewährtem ernst zu nehmen hat. Gerade in der Rechtspolitik gilt es immer wieder, sorgsam abzuwägen zwischen Verändern und Bewahren.

Die im Grundgesetz festgeschriebenen Strukturprinzipien unserer Demokratie und die der Veränderung entzogenen Grundrechte verhindern, daß das Recht beliebig oder willkürlich verändert wird. Dennoch würde sich grundsätzlich Politik ihrem Auftrag entziehen, wollte sie daraus die Unveränderbarkeit der staatlichen Ordnung folgern.

Das Grundgesetz enthält eine Fülle von Aussagen und Aufträgen, die bewußt als in Zukunft zu gestaltende Aufgaben verstanden werden müssen. Adolf Arndt sprach vom "nicht erfüllten" Grundgesetz. Unser grundsätzliches, nicht eingeschränktes Bekenntnis zum Grundgesetz findet seine Ergänzung in der Bereitschaft, die Arbeit an der staatlichen Ordnung als eine permanente Aufgabe zu verstehen. Wenn Artikel 20 des Grundgesetzes davon spricht, daß die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer und sozialer Bundesstaat "ist", so konnte wohl 1949 niemand auf die Idee verfallen, dies als die schon geschaffene und bloß zu bewahrende Realität unseres Staates zu bezeichnen. Das Grundgesetz formuliert hier eine ständige, in die Zukunft reichende Aufgabe.

Und so haben wir in unserem Godesberger Programm natürlich nicht gesagt, daß der demokratische und soziale Bundesstaat ein für allemal fertig sei, daß er keiner Ausgestaltung bedürfe. Wir haben die Arbeit an unserer staatlichen Ordnung vielmehr als eine permanente Aufgabe gesehen und das Ziel unseres Wirkens so bestimmt, daß wir von der "Verschmelzung des Demokratischen mit dem Sozialen und dem Rechtsgedanken zum Kulturstaat" sprachen, einem Staat also, "der seine Inhalte von den gesellschaftlichen Kräften empfängt und dem schöpferischen Geist der Menschen dient".

III. Als Sozialdemokraten bejahen wir die aktive Rolle des Staates in der Gestaltung der gesellschaftlichen Verhältnisse. Doch wollen wir damit eine Entwicklung heraufbeschwören, die zwangsläufig auf ein Mehr an Staat und ein Weniger an individueller Freiheit gerichtet ist? Nein, so ist es nicht! Denn erstens hat sich der Staat "zum Wohle des Bürgers" zu betätigen. Und zweitens verpflichten uns unsere Grundwerte - Freiheit, Gerechtigkeit, Solidarität - auch und gerade im politischen Handeln.

Nun wird niemand glauben, ein Gemeinwesen im Ausgang des 20. Jahrhunderts lasse sich wie in vorindustrieller Zeit verwalten. In einer immer komplexer gewordenen und sich noch weiter komplizierenden Gesellschaft nehmen die Probleme des Ausgleichs (der Gerechtigkeit, wenn man so will) zu und damit auch der Regelungsbedarf. Der Bundesjustizminister hat vor der Annahme gewarnt, Recht lasse sich beliebig vereinfachen: Die Parlamente, Regierungen und Verwaltungen werden sich nicht deshalb zu neuen Gesetzesbeschlüssen (und Verordnungen oder Erlassen) veranlaßt sehen, weil etwa am Ende einer Legislaturperiode der Umfang eines Gesetzes oder Amtsblattes prämiiert würde.

Und dennoch: Bei Teilen unserer Bürokratie ist ohne jeden Zweifel ein gesetzgeberischer Übereifer festzustellen! Dies gilt ebenso für manchen Parlamentsausschuß. Und auch für das eine oder andere Fachgremium der eigenen Partei. Der Hang zum formalen Perfektionismus, dem wir zu oft nachgeben, ist verhängnisvoll und hat nichts, aber auch gar nichts mit Bürgernähe zu tun. Jedenfalls wird es einer gewaltigen und mutigen Anstrengung bedürfen, um "Parteitexte" wieder für jedermann verständlich zu machen. Anders bliebe unsere Bekundung, den Bürgerprotest gegen Papierflut und Paragraphenwust ernst nehmen zu wollen, leeres Gerede.

Im übrigen ist die staatliche Leistungsfähigkeit nicht unerschöpflich. Fast jede staatliche Betätigung erfordert einen kostenaufwendigen Apparat, der von den Bürgern zu finanzieren ist. Doch es geht um mehr, weit mehr als um Geld.

Es geht um das Gebot der Freiheit, wenn wir erreichen wollen, daß der Umfang staatlicher Tätigkeit erstens nicht nur unnötig zunimmt, sondern zweitens auf manchen Gebieten eindeutig zurückgeschraubt wird. Wenn Sie mir den Zusatz gestatten: ich vermute, daß die mancherorts gesammelten Daten inzwischen zu solchen Bergen angewachsen sind, daß sie nicht mehr vernünftig ausgewertet werden können. Im Ernst: Die technische Entwicklung, die die Sammelwut mancher Behörden erst ermöglicht hat, zeigt, wie sehr immer wieder um die Balance zwischen den Grundwerten zu ringen ist. Ein wirksamer Datenschutz ist auch eine Aufgabe unserer Rechtspolitik!

Sozialdemokraten sind offen, wenn es darum geht, die Fähigkeit und Bereitschaft der Gesellschaft zur Selbstregulierung und zur Selbsthilfe zu nutzen und zu stärken. Einer abnehmenden Fähigkeit zu solidarischer Selbsthilfe entgegenzuwirken, dazu bedarf es bei uns keiner Aufforderung. Und das Nachdenken darüber, wie in wichtigen sozialen und kulturellen Bereichen die Stellung "freier Träger" gestärkt werden kann, hat bei uns auch nicht erst gestern begonnen.

Um einem möglichen Mißverständnis vorzubeugen, sei hinzugefügt: Manches in der Diskussion um den Abbau eines tatsächlichen oder auch vermeintlichen Zuviel an Staatlichkeit wird unter dem Schlagwort "Privatisierung" geführt. Aus durchsichtigen Gründen! Es fehlen nicht nur überzeugende, es fehlen überhaupt Nachweise dafür, daß es effizient ist, wenn eine von "öffentlichen Händen" erbrachte Leistung durch einen Privatmann erbracht wird. Es gibt nicht viel Sinn und steht dem Gebot der Gerechtigkeit direkt entgegen, wenn lukrative Staatstätigkeiten einzelnen zugeschanzt, private Pleiten aber nach Möglichkeit verstaatlicht werden sollen.

Das Fazit also lautet: Ein Entweder/Oder gibt es nicht. So wenig Staat wie möglich, so viel Staat wie nötig. Aber nötig ist und bleibt in unseren Vorstellungen von sozialer Demokratie ein großes Maß öffentlicher Verantwortung.

In den schon erwähnten "Sozialdemokratischen Perspektiven im Übergang zu den siebziger Jahren", für die der unvergessene Leo Bauer neben Horst Ehmke verantwortlich zeichnete, hatten wir formuliert: "Angesichts der Entwicklungstendenzen der modernen Industriegesellschaft müssen...die individuellen Freiheitsrechte des Staatsbürgers gegenüber der staatlichen, aber auch gegenüber der gesellschaftlichen Macht in ihren vielfältigen Formen sorgsam geschützt werden."

Obgleich nach mehr als zwölf Jahren sozialdemokratischer Regierungsverantwortung im Bund gerade auf dem Felde der Rechtspolitik vieles vorangebracht wurde, hat dieser Satz im Übergang zu den achtziger Jahren an Aktualität nichts verloren. Im Gegenteil, wir wissen alle, daß er an Dringlichkeit gewonnen hat. Und wir beklagen auch gar nicht, daß viele Bürger auf Freiheitsbeschränkungen sensibler reagieren als je zuvor und bereit sind, sich zur Wehr zu setzen. Mehr noch: Ich hoffe sehr, daß zuallererst die Sozialdemokraten sensibel reagieren, wenn Verwaltungen übermütig werden und die Institution Staat, die erst durch den Bürgerwillen ihre Legitimation empfängt, sich zum Leviathan zu verkehren droht, der Macht über den Bürger erstrebt.

Wir haben - etwa 1977, während der dramatischen Vorgänge um terroristische Anschläge - erfahren, daß der Bürger bereit ist, dem Staat ein großes Maß an Verantwortung zu übertragen - vorausgesetzt, der Staat macht deutlich, warum und wozu er den Bürger in die Pflicht nimmt.

Wenn hingegen, wie es unlängst die Unionsparteien anläßlich der Beratung des Melderechts vorhatten, der Staat in die Lage versetzt werden soll, Wissen über den Bürger zu sammeln, für das eine legitime Verwendung nicht nachzuweisen ist, dann wird der Vertrauensvorschuß des Bürgers grob mißbraucht. Man sollte sich dann nicht wundern, wenn sich Mißtrauen einstellt, und über Staatsverdrossenheit braucht man anschließend nicht zu klagen.

IV. Ausgleich zu schaffen: Die sozialdemokratische Bewegung lebt aus der geschichtlichen Erfahrung von Ungleichheit. Und dennoch zählt Gleichheit laut Godesberger Programm nicht zu den "Grundwerten" der deutschen Sozialdemokratie. Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität sind allerdings nicht zu verwirklichen, würden gesellschaftliche Unterschiedlichkeiten festgeschrieben. Bei früherer Gelegenheit habe ich festgestellt: Gerechtigkeit und Freiheit verlangen mehr als die Gleichheit der Startchancen, mehr auch als Gleichgewicht vor dem Recht, nämlich die Gleichheit im Anrecht auf ein Leben in Würde. Die CDU tut immer noch so - oder wieder - , als sei der Begriff von der Chancengleichheit ein Deckmantel, um bestehende Ungleichheiten möglichst unberührt zu lassen. Die Gesamtschule mag ebenso als Beispiel dienen wie jene sozialbegleitenden Maßnahmen, ohne die die Reform des Paragraphen 218 Papier bleibt und die genau dort weitgehend fehlen, wo CDU und CSU regieren. Es geht um Entfaltungsmöglichkeiten der Menschen, nicht nur um die Chancengleichheit in den Startlöchern, sondern um die Chancengleichheit auch auf dem Weg.

Mit der von Gustav Heinemann aufgenommenen Forderung, mehr Demokratie zu wagen, habe ich im übrigen niemals einer schematischen und damit prirnitiven Übertragung politischer Prozeduren auf alle möglichen gesellschaftlichen Bereiche das Wort geredet. Aber eben der moderne Staat mit seinen vielfach unübersichtlichen Aufgaben erfordert es, das Maß an Mitwirkungsmöglichkeiten des einzelnen überall da zu erweitern, wo breitere Verantwortung Demokratie möglich macht.

Unsere grundsätzlich bestimmte Haltung zu den Fragen der wirtschaftlichen Mitbestimmung bedarf hier keiner zusätzlichen Erläuterung. Ob es sich im übrigen um die Gleichberechtigung der Frau handelt, um Bildungs-, Sozial-, Umwelt- oder Gesundheitspolitik - wir können immer nur den rechtlichen Rahmen abstecken wollen und Regelungen schaffen, die die formale Gleichheit gewährleisten. Gleichheit im gesellschaftlichen Bereich kann das Recht nicht bringen. "Die Politik hat sich an das Recht zu halten, aber das Recht kann die Politik nicht ersetzen", hatte ich seinerzeit in Heidelberg gesagt und davor gewarnt, der Justiz Fragen aufzubürden, die durch die Politik zu lösen wären.

Ein Beispiel, und zwar ein besonders krasses, sind die weithin ungelösten sozialen, schulischen und arbeitsrechtlichen Probleme, die aus der Anwesenheit der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien erwachsen. Sie sind faktisch zu Mitbürgern geworden, und so müssen wir die politische Entscheidung treffen, ob es menschlich und ob es vernünftig ist, den Weg zur Einbürgerung so schwer zu machen. Die Brisanz, die in dieser Frage steckt, wird immer noch erfolgreich verdrängt; aber das kann auf Dauer keine Entschuldigung sein, der Frage auszuweichen. Übrigens hat jüngst die Berliner Partei ein Zeichen gesetzt, indem sie einen ganzen Landesparteitag dem gewiß dort besonders drängenden Problem widmete.

V. Unsere Politik ist an die Grundwerte gebunden. Durch diese Bindung vermittelt sie wiederum diese Grundwerte, trägt dazu bei, daß Freiheit, Gerechtigkeit, Solidarität das gesellschaftliche Leben prägen. Aber: "Wir können nicht sagen", so formulierte es einst Waldemar von Knoeringen, "was der Sinn des Lebens ist. wir wollen den Menschen helfen, ein Leben sinnvoll auszufüllen." Ein schöner und ein wahrer Satz! Die Politik hat in der Tat haltzumachen vor der Entscheidungsfreiheit des Menschen, wie er sein eigenes Leben gestaltet und welche Formen des Zusammenlebens er wählt. Sache der Politik aber ist es unbedingt, bewußtseinsmäßig auf der Höhe gesellschaftlichen Wandels zu sein. Anders könnte sie nicht helfen, könnte sie kein Angebot für den Menschen machen.

Wenn man seinerzeit früher und klarer erkannt hätte, was weltweit in die Studentenrevolte mündete, wäre es leichter gewesen, Wertvolles aufzugreifen und Abwegiges abzuweisen. Das lange unterschätzte Spannungsverhältnis zwischen Ökonomie und Ökologie wirft ähnliche, sogar langerwirkende Fragen auf.

Aber auch sonst: Welchen Wandel hat beispielsweise in den letzten Generationen die Institution Familie durchgemacht - ausgelöst nicht zuletzt durch die Emanzipation der Frau. Ein solcher tiefgreifender Prozeß muß natürlich immer wieder aufs neue den rechtlichen Wandel nach sich ziehen, wenn die Politik dazu da ist, das Leben für den einzelnen weniger leidvoll zu machen.

In der Neugestaltung des Eherechts und des elterlichen Sorgerechts sind wichtige Schritte getan, beim Jugendhilferecht und vor allem im Rentenrecht stehen ebenso wichtige Schritte bevor. Andere waren im Bereich der Sozial- und Familienpolitik anzusiedeln, wobei wir nicht vergessen sollten, daß die Grenzen fließend sind und wir längst herunter sind von der Vorstellung, Rechtspolitik finde gleichsam im luftleeren Raum statt.

Unser Umgang mit jenen Wertvorstellungen, die erstens sehr umstritten und zweitens einem besonders raschen Wandel unterworfen sind, sollte von größter Behutsamkeit getragen sein. Erinnern wir uns: 1974, also vor weniger als 6 Jahren, schien uns die seit Jahrzehnten diskutierte Reform des Paragraphen 218 in einen so schweren Wertkonflikt zu stürzen, daß wir sogar auf einen Kabinettsbeschluß verzichteten. Wie schwer es ist, wenn nicht unmöglich, ethische Überzeugungen politisch und damit nach dem Mehrheitsprinzip zu entscheiden, hat dieses Beispiel wie wenige sonst augenfällig gemacht.

In der letzten Rede, die ich als Bundeskanzler, aber bewußt ohne Berufung auf dieses Amt, im Deutschen Bundestag gehalten habe, sagte ich: "Ohne ethische Grundposition würden wir in die Gefahr geraten, über der politischen Routine die Lage der eigentlich Betroffenen zu vernachlässigen, oder, um es herausfordernd zu sagen: Wer Ethik und Politik auseinanderreißt, wer glaubt, Ethik sei ein zu weit hergeholtes Element ohne Chance, den Anforderungen der heutigen Politik gerecht zu werden, der wird ein Gefangener des politischen Opportunismus, jedenfalls eines Von-der-Hand-in-den-Mund-Lebens."

Das ist die eine Seite. Warum aber, andererseits, stand die Reform damals überhaupt auf der Tagesordnung? Doch deshalb, weil bis zur Amtsübernahme Gustav Heinemanns die Rechtspolitik nicht nur nicht Schritt gehalten hatte mit gesellschaftlichen Entwicklungen, sondern weil eine tiefe Kluft aufgerissen war! Sollten wir, um im Beispiel zu bleiben, noch länger die Augen verschließen vor Zuständen, die einem Staat nur spotten konnten, der ein sozialer Rechtsstaat sein wollte? Wir haben es uns schwergemacht damals, und das war gut so. Unvorstellbar heute, daß die Reform des Paragraphen 218 wieder in Frage gestellt würde. Und der Kanzlerkandidat einer sich christlich nennenden Partei wird ja auch gewußt haben, warum er keinerlei Kampagnen gegen die Reform mitgemacht hat. Übrigens: Gerade weil wir uns mit der überwältigenden Mehrheit der Frauen in der Bundesrepublik einig wissen, ist die Umsetzung der rechtspolitischen Reform in die soziale Wirklichkeit - wie der vor ein paar Wochen vorgelegte Erfahrungsbericht deutlich gemacht hat - mehr als unbefriedigend. Es wäre viel zu sagen, hier möchte ich nur die Gelegenheit nutzen und der Arbeit der Institutionen, die sich der Beratung widmen, meinen Respekt bekunden.

Ich will ein Wort an die Adresse der eigenen Partei hinzufügen: Ohne Kompromiß - besonders mit denen, die große ethische Bedenken zu überwinden hatten.- wäre diese Reform nicht möglich gewesen. Ein solcher Kompromiß muß überall ernst genommen werden, wenn die Integrationskraft nicht schwinden soll. Das gilt übrigens auch auf ganz anderen Gebieten, wie bei der Korrektur dessen, was aus dem sogenannten Radikalenerlaß gemacht worden war. Kompromisse, die nicht binden, sind nichts wert.

VI. Heute werde ich nicht über die internationale Lage sprechen. Wir haben uns dazu am Donnerstag im Bundestag geäußert. Unser illusionsloser friedenspolitischer Kurs liegt - davon dürfen und werden wir uns nicht abbringen lassen - fest.

Einige Bemerkungen möchte ich machen zum Thema Recht und internationale Politik. Ich denke, die vergangenen Jahre haben deutlich werden lassen, daß auch Rechtspolitik schon lange nicht mehr an den eigenen Grenzen haltmacht. Hier - wie anderswo - zeigt sich, daß die Trenung in Innen- und Außenpolitik nicht mehr trägt.

Das gilt nicht allein für die Entwicklung in der Europäischen Gemeinschaft (und für den Bereich der Staaten, die zum Europarat gehören), die nach und nach dazu geführt hat, daß sich eigenständiges europäisches Recht herausbildet, von dem unsere Bürger unmittelbar betroffen sind. Es wird immer mehr offenbar, daß auch in den weiterreichenden internationalen Beziehungen die Ausgestaltung der Rechtspolitik eine zunehmend wichtigere Rolle spielt.

Allerdings sollte dies niemanden zu dem Irrtum verführen, man könne Politik durch Juristerei ersetzen oder, wozu gerade die internationale Politik verleiten mag, man könne den Rechtsgelehrten oder auch den Praktikern des Rechts Fragen aufbürden, die sie nicht lösen können. Wir haben dazu einiges erfahren und vielleicht auch gelernt, als unsere "Ostverträge" auf dem Prüfstand waren.

In den internationalen Beziehungen erlangt Recht nur in dem Maße Gültigkeit, in dem internationale Verträge von Übereinstimmung der tatsächlichen Interessen getragen werden. Wo diese Übereinstimmung nicht besteht, kann internationales Recht nicht durchgesetzt und deshalb nicht wirksam werden.

Die internationale Menschenrechtsdiskussion ist dafür ein Beispiel. Es ist leichter, wie die Arbeit der Menschenrechtskommission der Vereinten Nation zeigt, Konventionen zu entwerfen oder Deklarationen zu beschließen, als geeignete Wege zu finden, sie durchzusetzen. Die Bereitschaft, nationale Souveränität internationaler Beurteilung auszusetzen, ist noch sehr gering entwickelt. Die Europäische Menschenrechtskommission und der Europäische Menschenrechtsgerichtshof stellen derzeit die wohl am weitestgehend entwickelte Form internationaler Rechtssetzung und Rechtsdurchsetzung dar. Darüber hinaus fehlt Vergleichbares.

In den Vereinten Nationen wird der Begriff des Rechts und der Menschenrechte in der Regel mehr als Mittel zur politischen Auseinandersetzung denn als Ausdruck einer internationalen Rechtsordnung verwandt. Auch schwere Menschenrechtsverletzungen werden nur und erst dann zum Gegenstand internationaler Kritik oder gar internationaler Verfahren, wenn es dafür eine Mehrheit gibt. Verurteilungen, wie die der Sowjetunion anläßlich der Vorgänge in Afghanistan, sind die seltene Ausnahme. In der Regel führt das Mehrheitsprinzip dazu, daß politische Zweckmäßigkeitsüberlegungen, politische Stärke und die Interessen von Ländergruppen zu einer willkürlichen Auswahl bei der Beurteilung von Menschenrechtsverletzungen führen.

Woran es noch völlig fehlt, und wo auch trotz kleiner Fortschritte in den letzten Jahren - dank zäher und geduldiger Bemühungen - noch keine hohen Erwartungen begründet sind, ist der wirksame Schutz der Menschenrechte des einzelnen durch internationales Recht. Obwohl es für die Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen inzwischen geeignete Verfahren gibt, ist die Bereitschaft, individuellen Menschenrechtsverletzungen in einzelnen Ländern nachzugehen, völlig unterentwickelt. Hier liegt eine dringende Aufgabe, die Frage nach dem Schicksal des einzelnen Menschen schärfer und dringender zum Gegenstand der internationalen Rechtsdiskussion zu machen.

Es geht wohl weniger um nue Institutionen als um die Nutzung vorhandener Instrumente. Amnesty International hat in den vergangenen Jahren wichtige Erkenntnisse über Menschenrechtsverletzungen zusammengetragen. Seine Arbeit verdient nicht nur Dank, sondern nachhaltige Unterstützung.

Wie wenige wirksam rechtlich gültige internationale Abmachungen sind, wenn ihnen das nötige politische Fundament fehlt, zeigt beispielhaft die Schlußakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Die osteuropäischen Staaten haben sich in dem Helsinki-Dokument von 1975 auch zu solchen Verpflichtungen bekannt, die - nach unserem Verständnis interpretiert - schwer mit der inneren Ordnung dieser Länder zu vereinbaren sind. Niemand hat doch im Ernst glauben können, die dortigen Verantwortlichen würden sich bereit finden, ihr System grundlegend zu verändern.

Manche spätere Polemik wäre uns erspart geblieben, manche Illusion wäre vermieden worden, wenn man nicht mehr in die Texte hineingeschrieben hätte, als guten Gewissens von allen Beteiligten zu verantworten war. Das schränkt im übrigen die große Bedeutung dieses Vorgangs für die weitere Entwicklung und für die europäische Nachkriegsgeschichte nicht ein.

Ich glaube aber, wir sollten daraus die richtige Lehre ziehen: Es wird sich, sowohl im Verhältnis zwischen Ost und West als auch zunehmend in den Beziehungen zwischen Nord und Süd, immer häufiger die Frage nach den notwendigen Elementen einer neuen internationalen Ordnung stellen, die allen Völkern den Platz sichert, der ihnen zukommt. Die Versuchung wird dabei groß sein, Zugeständnisse, die im Sinne eines notwendigen Ausgleichs sachlicher Interessen abverlangt werden, verbal zu gewähren, ohne die politische Verpflichtung später voll oder auch nur annähernd einzulösen. Dies würde notgedrungen zu gefährlichen Enttäuschungen führen, die sich dann sogar in krisenhaften Zuspitzungen entladen könnten. Noch gefährlicher wäre es allerdings, würden die Industrieländer - allen voran die Supermächte - ihre "Hilfe" wiederum in erster Linie an eigenen strategischen Überlegungen orientieren. Damit würde die Dritte Welt zum Objekt mißbraucht und nicht als gleichwertiger Partner einbezogen.

Im eigentlichen Rechtsbereich zwischen Entwicklungs- und Industrieländern (besonders deren multinationalen Gesellschaften) haben wir auch in der von mir geleiteten Nord-Süd-Kommission über die Notwendigkeit verbesserter rechtlicher Regelungen gesprochen, die gerechter sind als jene, mit denen wir heute noch weitgehend zu tun haben. Das bedeutet z. B. bei der Ausbeutung von Bodenschätzen, daß ein "Multi" nicht einem armen Land einen Knebelungsvertrag aufdrückt und sich dann für alle Zeiten die Abbaurechte übertragen läßt. Ein solcher Vertrag muß dann eben geändert werden können, weil er ungleich und damit ungerecht ist.

Wir sind alle Zeugen davon, wie in einem Land der Dritten Welt, in dem es an Militär nicht gemangelt hatte, seit Monaten internationale Schutzregeln gravierend mißachtet werden. Auch das ist ein Element in dem facettenreichen Bild der Rechtssicherheit. Aber wir werden es, wo andere Traditionen als die uns vertrauten durchbrechen und "Fundamentalismen" ihre neuen Ausdrucksformen suchen, noch mit mancher Herausforderung zu tun haben, auf die wir-wir in der westlichen, industrialisierten Welt - nicht annähernd vorbereitet sind.

Die deutschen Sozialdemokraten nehmen jedenfalls den im Grundgesetz (Artikel 26) verankerten Verfassungsgrundsatz der Friedensstaatlichkeit ganz ernst. Wir wissen, wie umfassend dieses Gebot in unserer Zeit ist und wieviel für unser Land davon abhängt, daß wir uns aktiv an der Gestaltung fruchtbarer internationaler Beziehungen beteiligen. Die vergangenen Wochen haben auf dramatische Weise deutlich gemacht, wie sehr alles andere in den Hintergrund tritt, wenn der Frieden bedroht ist. Das bedeutet dann nicht zuletzt auch, daß wir - trotz der gewaltigen Schwierigkeiten, die ich eben andeutete - am Aufbau gültiger, von allen Beteiligten als gerecht und gesichert angesehener internationaler Rechtsordnungen teilhaben und uns also mühen, tragende Elemente unserer Rechtspoliti2k auch in die internationale Politik einzubringen.


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