Politik und Gesellschaft
Online International Politics and Society 2/2001 |
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UWE LEONARDY
Kompetenzabgrenzung statt Zielvorgaben
Im Vorfeld der europäischen Regierungskonferenz von Nizza im
Dezember 2000 und auch danach war viel von Stimmengewichtung,
von doppelten Mehrheiten, von Einstimmigkeit und Mehrheitsprinzip,
von der Zahl der Kommissare sowie von anderen die Institutionen
der EU unmittelbar betreffenden Verhandlungen die Rede. Trotz
der Dominanz dieser Felder in der öffentlichen Diskussion
stellt sich die Frage, ob damit wirklich die zentralen Probleme
der EU sowohl in ihrer gegenwärtigen Gestalt wie auch im Hinblick
auf ihre anstehende Osterweiterung bezeichnet sind. Für den
institutionellen Bereich im engeren Sinne mag das zwar zutreffen.
Aber die strukturelle Dimension der Machtverteilung innerhalb
der Europäischen Union ist damit nicht erfasst. Diese Dimension betrifft primär das Verhältnis zwischen der
EU und ihren Mitgliedstaaten selbst, danach aber auch das
Verhältnis der EU zu den als Gebietskörperschaften verfassten
Regionen. Schon an dieser Stelle zeigt sich, dass es sich
bei der Forderung nach einer klareren Abgrenzung der Kompetenzen
nicht um eine Marotte der deutschen Bundesländer handeln kann,
wie das sowohl außerhalb als auch innerhalb Deutschlands lange
gesehen wurde: Die Bundesländer sind zwar - ebenso wie die
anderen verfassten Regionen - mittelbar von der bisherigen
Unklarheit in der Verteilung der Befugnisse massiv betroffen.
Unmittelbarer Adressat mit dem Zwang zum Handlungsbedarf waren
und sind aber nicht sie, sondern die Mitgliedstaaten selbst. Das (Zwischen-)Ergebnis von NizzaIn der „Erklärung für die Schlussakte der Konferenz
zur Zukunft der Union“ sind zu dem hier anstehenden Fragenbereich
folgende Kernbeschlüsse gefasst worden: „Die Konferenz ...
fordert nunmehr zu einer eingehenderen und breiter angelegten
Diskussion über die künftige Entwicklung der Europäischen
Union auf . Im Rahmen des Prozesses sollten u.a. folgende
Fragen behandelt werden: Die Frage, wie eine genauere, dem
Subsidiaritätsprinzip entsprechende Abgrenzung der Zuständigkeiten
zwischen der Europäischen Union geschaffen und ihre Einhaltung
überwacht werden kann. (...) Durch diese Themenstellung erkennt
die Konferenz an, dass ... die Transparenz der Union und ihrer
Organe verbessert und dauerhaft gesichert werden müssen, um
diese den Bürgern der Mitgliedstaaten näher zu bringen. Die
Konferenz kommt überein, dass nach ... Vorarbeiten 2004 wiederum
eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten
einberufen wird, die die oben erwähnten Fragen im Hinblick
auf die entsprechenden Vertragsänderungen behandelt.“[1] Damit ist immerhin ein Einstieg in die Lösung des
Problems der Kompetenzabgrenzung vereinbart worden. Die Frage
ist allerdings, ob das ausreicht. Dies betrifft zum einen
begründete Zweifel an der hinreichenden rechtlichen Verbindlichkeit
dieser Formulierungen. Die Bundesregierung hat zwar auf entsprechende
ausdrückliche Frage dem Bundesrat gegenüber die Rechtsverbindlichkeit
zugesichert.[2]
Hierzu wird es aber nicht allein auf ihre, sondern auch auf
die rechtliche Würdigung ihrer EU-Partner ankommen, und es
bleibt insbesondere unklar, warum man bei einem (wohl doch
zweifelhaften) Einvernehmen hierzu dann nicht eine unmissverständliche
Revisionsklausel im Vertrag selbst wie seinerzeit den Artikel
N im Vertrag von Maastricht erwirkt hat. Die Frage, ob das (Zwischen-)Ergebnis von Nizza ausreicht,
betrifft aber auch den Zeithorizont: Angesichts der parallel
und mit Nachdruck weiter verlaufenden Verhandlungen über die
Osterweiterung, dürfte es sich als sehr schwierig erweisen,
hierbei von einem festen acquis communautaire als Verhandlungsmaßstab
auszugehen. Dieser wird sich jedenfalls bei einer substantiellen Kompetenzabgrenzung wesentlich verändern.[3]
Ein Belassen des Status quo in den Kompetenzstrukturen der
EU über die Osterweiterung hinaus aber würde die Handlungs-
und Lebensfähigkeit der Union unmittelbar bedrohen.
Politische Zielvorgaben und KompetenzsogVölkerrechtliche Verträge und mithin auch diejenigen
Rechtsquellen, auf denen sowohl die Europäische Gemeinschaft
als auch die Union beruhen, weisen den Institutionen, die
sie schaffen, oft weitreichende politische Ziele zu. Aber
sie definieren keine nach Sachbereichen ausgewählten Kompetenzen
für diese Institutionen.[4]
Als Folge haben solche auf Völkerrecht beruhenden Institutionen
die Tendenz, große Massen von Rechtsetzungsbefugnissen sowohl
im Detail wie auch als “implied powers“ für sich zu beanspruchen.
Sie leiten dies aus den ihnen zugewiesenen Aufgaben ab, den
Zielen, die sie erreichen müssen. Der Konflikt mit den Kompetenzen,
die in einem echten föderalen System den Ebenen der Mitgliedstaaten
und ihrer subnationalen Einheiten zustehen, ist damit vorprogrammiert.
Wenn man Subsidiarität ernst nimmt, muss es anders sein: An
die Stelle der Zuweisung institutioneller Ziele müsste eine
klar definierte Verteilung von Gesetzgebungskompetenzen zwischen
Union und Mitgliedstaaten und dadurch mittelbar auch zwischen
föderalen Mitgliedstaaten und deren Regionen treten. Kompetenzkataloge
statt Zielvorgaben! Darauf habe ich bereits 1991 hingewiesen.[5]
Die weitere Fachdiskussion und erst recht die Politik haben
aber seither einen langen Anlauf gebraucht, um daraus konkrete
Forderungskataloge abzuleiten. Der Kompetenzsog aus dem Zielsystem
der supranationalen Organisation Europäische Gemeinschaft/Union
führt zu zunehmendem und übermäßigem Kompetenzverlust zunächst
für die Mitgliedstaaten und durch sie vermittelt für die körperschaftlich
organisierten Regionen. Zugleich tendiert die Europäische
Union dazu, sich in einer Fülle von Detailregelungen zu verzetteln.
Die für die EU wirklich grenzüberschreitend wichtigen Felder
wie Migration, internationale Verbrechensbekämpfung und auch
Außenpolitik und Verteidigung werden hingegen vernachlässigt.
Nicht selten bietet die Selbstbefassung mit der Detailfülle
und das Mitnehmen von “implied powers“ ein Alibi für die Scheu
der EU, solche Felder samt den zugehörigen Konflikten mit
einigen oder auch allen Mitgliedstaaten als echte Unionsaufgaben
in Anspruch zu nehmen. Die konkreten Beispiele hierzu sind
zahlreich. Sie können am deutlichsten nachgelesen werden in
den seit einiger Zeit vom Bundesrat[6]
jährlich erstellten Listen von Beschlüssen, in denen er die
Verletzung des Subsidiaritätsprinzips bei Vorlagen des Ministerrats
oder der Kommission gerügt hat. Aus der über den deutschen
Bereich hinausgehenden Debatte soll an dieser Stelle nur der
Fall genannt werden, der mit der Verwerfung der Richtlinie
zum Verbot der Tabakwerbung wegen mangelnder EU-Kompetenz
am 5. Oktober 2000 sogar den sonst eher als übermäßig gemeinschaftsfreundlich
bekannten Europäischen Gerichtshof auf den Plan rief. Die Gefahr der schleichenden Entföderalisierung der Bundesrepublik DeutschlandDer Bundesrat und die in ihm vertretenen Länder waren aufgrund
ihrer unmittelbaren Betroffenheit diejenigen Institutionen,
die das Problem im politischen Raum zuerst benannten. Auch
die Gründe hierfür sind einleuchtend. Der Bundesrat kann für
sich in Anspruch nehmen, von Anfang an „Europa-bewusster“
als der Bundestag gewesen zu sein. Immerhin schuf er bereits
1957 einen eigenen Ausschuss für Gemeinschaftsfragen, während
der Bundestag erst 1991 diesen Schritt vollzog.[7] Die Bundesregierung
war aus naheliegenden Gründen des intergouvernementalen Vorrangs
in den Strukturen von Gemeinschaft und Union an einer solchen
institutionellen Verselbständigung und Hervorhebung europäischer
Einwirkungen auf das deutsche Verfassungssystem wenig bis
gar nicht interessiert. Dies zeigte sich am deutlichsten im Diskussionsprozess um die
Entstehung des inzwischen als „Europa-Artikel“ bekannt gewordenen
neuen Artikels 23 im Grundgesetz. Dieser Artikel ging zwar
aus einer von beiden gesetzgebenden Körperschaften gebildeten
gemeinschaftlichen Einrichtung, der Gemeinsamen Verfassungskommission
von Bundestag und Bundesrat,[8]
hervor. In ihr zeigte sich aber die Länderseite wegen ihrer
unmittelbaren Betroffenheit während der gesamten Beratungen
als die deutlich problembewusstere und dementsprechend auch
die drängendere. Das im Artikel 24 des Grundgesetzes niedergelegte Recht des
Bundes, „durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche
Einrichtungen (zu) übertragen“, war und ist nicht auf die
Übertragung von Bundeskompetenzen beschränkt. Es umschloss
seit jeher auch die Befugnis zur Übertragung von bis dahin
autonomen Länderfunktionen. Diese Möglichkeit des Bundes war
gleichsam die „offene Flanke der bundesstaatlichen Ordnung“.
Unabhängig von der Verteilung der Rechtsetzungsbefugnisse
zwischen der damaligen Gemeinschaft und der Bundesrepublik
einerseits und zwischen Bund und Ländern andererseits war
der Einfluss europäischer Entscheidungsfindung auf die Strukturen
des Föderalismus in Deutschland immer von grundlegender Bedeutung. Da die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Wirtschaftsbereich
immer sehr viel stärker waren als die der Länder, waren deren
Verantwortlichkeiten im Gebiet der Verwaltung der vorrangige
Grund für das von ihnen beanspruchte und schließlich auch
erworbene Recht, über alle Schritte des europäischen Rechtsetzungsprozesses
informiert zu werden. Dieses Recht war auf Drängen des Bundesrates
bereits im Art. 2 des Ratifikationsgesetzes zu den Römischen
Verträgen niedergelegt worden, durch welche die Europäische
Wirtschaftsgemeinschaft im Jahre 1957 gegründet wurde. Die unmittelbare Einwirkung des europäischen Entscheidungsprozesses
auf das Bund-Länder-Verhältnis ist seither durch das weitere
Anwachsen von Gesetzgebungsbefugnissen sowohl der Gemeinschaft
als auch (mitverursacht durch die Gemeinschaftsentwicklung)
des Bundes ständig verstärkt worden. Die Einbrüche der europäischen
Entscheidungsfindung in die Gesetzgebungsdomänen der Länder
fanden insbesondere in einer Vielzahl von gemeinschaftlichen
Detailregelungen auf der Basis des damaligen Artikels 235
(jetzt Artikel 308) des EG-Vertrages statt. Er war und ist
das sichtbarste Indiz für die Ausrichtung der Gemeinschaft
- jetzt der Union - auf das ihr innewohnende Zielsystem. Er
verleiht ihr die Befugnis, über „ein Tätigwerden der Gemeinschaft“
zu entscheiden, „um ... eines ihrer Ziele zu verwirklichen“.
Die Einbrüche erreichten ihren Höhepunkt mit der Übertragung
von weiteren substantiellen Befugnissen auf die Gemeinschaft
durch die Einheitliche Akte. Besonders galt das für so länderrelevante
Felder wie Regionalpolitik, Umwelt und Forschung. Auf Druck besonders, aber nicht nur, der Länder bildete sich
schließlich in der Gemeinsamen Verfassungskommission 1992
ein Konsens darüber heraus, dass durch einen neuen Artikel
23 des Grundgesetzes nicht nur der Vertrag über die Europäische
Union, sondern auch alle seine künftigen Änderungen der Zustimmung
von Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat unterworfen
sein sollten, so wie dies auch für unmittelbare Änderungen
des Grundgesetzes gilt. Auch wenn die überwiegende Geräuschkulisse in der öffentlichen
Diskussion sowohl bei der Beratung des Artikels 23 wie auch
im Vorfeld von Nizza zur Problematik der Kompetenzabgrenzung
den gegenteiligen Eindruck erweckt hat, ging und geht es eben
nicht nur und noch nicht einmal vorrangig um Beteiligungsrechte
der Länder und des Bundesrats in europäischen Angelegenheiten.
Es ging und geht um den Versuch, wirksame Schutzmauern zu
errichten gegen den schweigenden Prozess der Verfassungsänderung
von außen im Wege des Unterlaufens der internen Kompetenzordnung
des Grundgesetzes sowie der Grenzmarkierungen für die Politik-
und Rechtsetzungsbereiche der Union und der Bundesrepublik.
Dies berührt mithin sowohl das Verfassungsgebot, dass keine
Verfassungsänderung ohne Verfassungstextänderung vorgenommen
werden darf, wie auch den Schutz der bundesstaatlichen Ordnung
als einer der drei Verfassungssäulen Deutschlands. Artikel 23 enthält eine Strukturentwicklungsklausel, die eine
Reihe von Anforderungen an die Europäische Union postuliert
und dabei deren Verpflichtung auf den Grundsatz der Subsidiarität
mitenthält. Diese Entwicklungsklausel ist mit einer Struktursicherungsklausel
rechtlich verbunden, die sich auf die Gewährleistung der deutschen
zentralen Verfassungswerte einschließlich der bundesstaatlichen
Ordnung innerhalb der EU richtet. Zum Schutz der Verfassungssubstanz
bedürfen nicht nur der Vertrag über die Europäische Union,
sondern auch alle seine künftigen Änderungen „und vergleichbare
Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach
geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen
ermöglicht werden“, der Zweidrittelmehrheit in beiden Häusern.
Ferner erfordert Artikel 23, dass neue Hoheitsrechtsübertragungen
stets nur „durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates“ erfolgen
können. Solche Neuübertragungen von Hoheitsrechten erfolgen
in aller Regel im Zusammenhang mit Änderungen der vertraglichen
Grundlagen der EU.[9] Angesichts der damit durch Artikel 23 unmissverständlich zum
Ausdruck gebrachten Intention des Grundgesetzes, seinen Bestand
- und mit ihm die bundesstaatliche Ordnung - gegen vertragsrechtlich
nicht ausdrücklich statuierte Inanspruchnahmen von Kompetenzen
durch die EU zu schützen, ist darauf hinzuweisen, dass das
Zielsystem der Europäischen Union mit seiner Sogwirkung auf
die Kompetenzgefüge der Mitgliedstaaten diese Sicherungsversuche
fortgesetzt unterläuft. Nun sind die Sogwirkungen des Zielsystems nicht neu. Es gab
sie auch schon bei der Einfügung des neuen Artikels 23 in
das Grundgesetz im Jahre 1992. Warum hat man damals keine
Artikel-23-konforme Ablösung des Zielsystems der EU durch
einen Kompetenzkatalog als Forderung mit in das Gesetz aufgenommen?
Die Antwort ist, dass man sich mit einem solchen Versuch,
eine präzise inhaltlich benannte strukturelle EU-Reform zu
verlangen, politisch „überhoben“ hätte. Die Beratungen über
den Artikel 23 wären überfrachtet worden. Immerhin kam aber
die Forderung nach Kompetenzabgrenzung mittelbar in der Formulierung
der Strukturentwicklungsklausel zum Ausdruck; denn sie richtet
sich u.a. auch darauf, dass die Entwicklung der Europäischen
Union „föderativen Grundsätzen ... verpflichtet ist“. Mehr
als das war im Jahre 1992 nicht zu erreichen.[10]
Es wurde aber jedenfalls ein Ansatz geschaffen, auf den sich
die heute EU-weite Diskussion zur Kompetenzabgrenzung von
Deutschland aus mit stützen kann. Wenn die Notwendigkeit einer klaren Kompetenzabgrenzung zwischen
der EU und ihren Mitgliedstaaten so unmittelbar relevant war
für die anstehenden deutschen Verfassungsfragen, wäre dann
nicht eine Äußerung des Bundesverfassungsgerichts dazu in
seinem Urteil über das Ratifizierungsgesetz zu diesem Vertrag
zu erwarten gewesen? Das Bundesverfassungsgericht sah sich
ganz offensichtlich sowohl unter verfassungs- wie auch außenpolitischem
Zwang zur „Rettung“ der Ratifikationsfähigkeit des Maastrichter
Vertrages. Es entsprach diesem Zwang durch eine Argumentation,
die durchaus Anlass zu legitimen Zweifeln gibt. Es nahm Rekurs
auf den Souveränitätsansatz, der besagt, dass die Bundesrepublik
Deutschland ihre „Staatlichkeit“ nicht durch Aufgehen in einer
europäischen Föderation aufgegeben hat. Die Fragwürdigkeit
dieses Ansatzes ergibt sich allerdings schon aus der Summe
der bereits erfolgten und durch den Vertrag von Maastricht
noch weiter anstehenden Übertragungen von Hoheitsrechten.
Diese sind nichts anderes als partielle Souveränitätsübertragungen,
und solche Übertragungen waren schon seit 1949 mit dem Artikel
24 des Grundgesetzes bewusst intendiert.[11] Ebenso fragwürdig
war die Leugnung eines zumindest bereits entstehenden europäischen
Bundesstaats angesichts der vollauf ernstzunehmenden Qualifikation
der Europäischen Gemeinschaft und der aus ihr hervorgegangenen
Union als einer schon existenten und funktional determinierten
Föderation. Wie sonst wäre eine supranationale Organisation
einzustufen, der unmittelbare Rechtsetzungsbefugnisse gegenüber
den Mitgliedstaaten und deren Bürgern zustehen? Statt realitätsnah
die EG/EU als eine funktionale Föderation zu würdigen, trat
das Gericht die Flucht in den Begriff des „Staatenverbundes“
an, der nichts aussagt und nichts weiter brachte. All dies wurde ermöglicht durch ein ebenfalls der Realität
nicht mehr entsprechendes Festhalten an der Theorie der „begrenzten
Einzelermächtigung“, die nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts
die Struktur der Rechtsetzungsbefugnisse der EG/EU auch weiterhin
beherrscht. Der Umstand, den das Gericht hierbei verkannte
(oder verkennen wollte), hat mittlerweile die Debatte über
die Kompetenzabgrenzung auch unionsweit eröffnet: Das Netz
aus solchen Einzelermächtigungen ist durch die Sogwirkung
des Zielsystems in seiner Summe kaum noch begrenzt und vorausschauend
auch kaum noch begrenzbar.
Der Kampf um Kompetenzabgrenzung vor und nach NizzaNatürlich erlosch mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts
aber weder die Notwendigkeit noch die Forderung nach einer
solchen Kompetenzabgrenzung. Seit der Schaffung des Artikels
23 und bis ins Vorfeld der Regierungskonferenz von Nizza im
Jahre 2000 waren es allein die deutschen Bundesländer, die
sich diese Forderung zu eigen machten und in mehreren Schritten
mit erheblicher Präzision ausformulierten.[12]
Das mag dann auch den Eindruck geschaffen haben, es handle
sich um eine „Marotte“, die nur von ihnen gepflegt werde.
Dieses Bild änderte sich erst dadurch, daß die Thematik schließlich
auch im Bundestag durch einen Entschließungsantrag der CDU/CSU-Fraktion
vom 16.Mai 2000[13]
aufgegriffen wurde, der intern besonders durch Insistieren
des bayerischen Ministerpräsidenten und der Landesgruppe der
CSU zustande gekommen war. Außerdem gab es wiederholte öffentliche
Äußerungen von anderen Landespolitikern, insbesondere des
nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten Wolfgang Clement.[14]
Auch die wissenschaftliche Aufbereitung des Themenfeldes ist
in den letzten Jahren intensiver in Gang gekommen.[15] Am 14. März 2000 forderten die Vertreter der sogenannten A-Länder
in einer Präsidiumssitzung der SPD von Bundeskanzler Gerhard
Schröder die Herbeiführung einer zufriedenstellenden Regelung
in Nizza. Der Bundeskanzler wies das hierbei noch als eine
„unerfüllbare Forderung“ zurück mit dem Bemerken, die Länder
stünden „mit ihren Positionen in Europa ziemlich allein da“.
Daraufhin beschloss die Ministerpräsidentenkonferenz Ende
März 2000 einstimmig ein Junktim zwischen der Erfüllung ihrer
Forderungen und ihrer Zustimmung zur Ratifizierung des in
Nizza auszuhandelnden EU-Reformvertrages im Bundesrat. Am
11. Mai 2000 milderte Ministerpräsident Stoiber in einer Rede
in Brüssel dieses Junktim zwar ab, erklärte aber, er gehe
von einer neuen Regierungskonferenz „unmittelbar nach Nizza“
aus. Am 25. Mai konfrontierte die Ministerpräsidentenkonferenz
den zu ihrem Treffen mit eingeladenen Kommissionspräsidenten
Romano Prodi mit der Erklärung, die Länder erwarteten „Entscheidungen
bis Nizza“. Zur nicht geringen Überraschung mancher Beobachter
stimmte Präsident Prodi den Ländern in der Sache zu und räumte
ein, die Zuständigkeiten in der EU befänden sich in einer
„unentwirrbaren Gemengelage“. Wohl daraufhin schloss sich
nun auch die Bundesregierung den Forderungen der Länder an
und drängte die EU-Partner zu einer Terminvorgabe in dem zu
reformierenden EU-Vertrag darüber, wann spätestens über eine
„verfassungsähnliche Aufgabenteilung“ verhandelt werden müsse.
Am 4. Juni drohte der Bundesrat im Anschluss an den Beschluss
der Ministerpräsidentenkonferenz von Ende März nun auch seinerseits
mit einem Junktim im Ratifizierungsverfahren über den Vertrag
von Nizza bei einer Nichterfüllung der Länderforderungen.
Am 21. Juni rückte jedoch Ministerpräsident Siegmar Gabriel
in einer Regierungserklärung vor dem Niedersächsischen Landtag
von dem Junktim ab, da Nizza andernfalls „überfrachtet“ werde.
Zugleich erhob er aber die Forderung nach einer „rechtlich
verbindlichen“ Vereinbarung in Nizza zu einer weiteren Regierungskonferenz
über diese Thematik. Diesem Abrücken von einem offenen Konfrontationskurs
war eine Beistandszusicherung des Bundeskanzlers gegenüber
den Ländern im Streit um die Stellung der öffentlich-rechtlichen
Kreditinstitute in der EU vorausgegangen. Die Bundesregierung
begrüßte dementsprechend die Äußerungen des niedersächsischen
Ministerpräsidenten und ergänzte, sie werde in Nizza für
eine Terminierung auf das Jahr „2004 oder auch früher“ eintreten.
Am 29. September sah sich der Bundesrat veranlasst,
sich gegen eine neue Methode der Kommission zur schrittweisen
Vereinnahmung von mit den Gemeinschaftszielen nur noch mittelbar
verwandten Politikbereichen in Gestalt der sogenannten „offenen
Koordinierung“ (hier im Forschungs- und Bildungsbereich) zu
verwahren.[16] Am 1. Dezember warnte
er nachdrücklich vor Kompetenzausweitungen im Zusammenhang
mit der von ihm inhaltlich gebilligten EU-Charta der Grundrechte,[17] nachdem er zuvor
festgestellt hatte, „dass der Reformprozess mit dem Vertrag
von Nizza keineswegs abgeschlossen“ sei.[18]
In der Tat ist Nizza nur der Anfang des seit langem
notwendigen Reformprozesses. Die „Erklärung für die Schlussakte
der Konferenz zur Zukunft der Union“ hat mit dem Beschluss
zu Regelungen bis oder im Jahre 2004 in der Substanz noch
nichts vorangebracht. U.a. stellt sich jetzt die Frage, welche
Druckmittel es denn für die Länder gibt, um angesichts des
verbal erklärten Konsenses der Bundesregierung auf der EU-Ebene
auch zu in der Sache befriedigenden Lösungen zu kommen.
Hierzu könnte es notwendig sein, ein Konzept wieder aufzugreifen,
das im Zuge der Beratungen über das Ratifizierungsgesetz zum
Vertrag von Amsterdam zwischen Ende 1997 und Mitte 1998 zwischen
zwei Ländern (Niedersachsen und Bayern) auf informellen Wegen
entwickelt wurde.[19] Es richtete
sich auf die Einbringung einer Initiative zur Änderung des
Grundgesetzes, mit der in den Artikel 23 ein neuer Absatz
1 a wie folgt eingefügt werden sollte: „Die Übertragung von
Hoheitsrechten auf die Europäische Union ist nur zulässig,
wenn sichergestellt ist, dass die aus ihr folgenden Befugnisse
zur Rechtsetzung gegenüber den Mitgliedstaaten oder ihren
Einwohnern auf der Grundlage abgegrenzter Unterscheidungen
zwischen ausschließlicher, vorrangiger und rahmenrechtlicher
(evtl. alternativ: ausschließlicher, nicht ausschließlicher
und ergänzender oder: ausschließlicher und anderer) Rechtsetzung
ausgeübt werden. Die Festlegung von Zielen der Europäischen
Union genügt hierfür nicht." Dieses Konzept könnte sich
- ohne den Vertrag von Nizza zu gefährden - vor der Ratifizierung
des post-Nizza-Vertrages von 2004 als wirksames Druckmittel
zur Durchsetzung substantieller Kompetenzabgrenzung erweisen. Die Bedeutung der Kompetenzabgrenzung für das europäische VerfassungsprojektWas jetzt ansteht, ist die Beendigung des Zielsystems der EU
und sein Ersatz durch ein Kompetenzsystem spätestens bis zu
der für die Osterweiterung notwendigen Reform der Verträge.
Sollte dies nicht gelingen, ist
nach den Neubeitritten –angesichts der Entwicklungsunterschiede
- mit einem erheblichen weiteren Anwachsen von Zentralismus
in der EU zu rechnen. Nicht von ungefähr war dies im föderalen
System Deutschlands gerade zu dem Zeitpunkt die Sorge, als
die Bundesrepublik mit dem Beitritt der neuen und wirtschaftlich
extrem schwachen Länder bis dahin nicht gekannte Disparitäten
zu verkraften hatte. Man stelle sich auch in diesem Zusammenhang
einmal vor, was denn damals mit unserem Staatssystem geschehen
wäre, wenn es statt einer Kompetenzverteilung im Grundgesetz
lediglich vom Bund zu realisierende Staatsziele gegeben hätte.
Von einer Bundesrepublik
Deutschland wäre dann inzwischen nicht mehr viel übriggeblieben. Angesichts der bereits gegenwärtig bedrohlichen Intransparenz
von Politik und Rechtsetzungsvorgängen in der Europäischen
Union würde die Zustimmung der Bevölkerung zur europäischen
Integration rapide abnehmen. Die fast unausweichliche Folge
wäre mangels hinreichender politischer Unterstützung das
Scheitern aller Verfassungsprojekte für Europa in welcher
Form auch immer. Dies wäre umso fataler, als die sich jetzt
mit der anwachsenden Diskussion endlich eröffnende Chance
hierzu kaum wiederkehren würde. Was aber wären die Wirkungen bei einem Gelingen von Kompetenzdefinition
und einem Verlassen des Zielsystems? Eine angemessene Bewältigung
der anstehenden Reformnotwendigkeiten würde zur endgültigen
Anpassung der institutionellen und Machtstrukturen der EU
an die einer föderalen Verfassungsordnung führen. Denn die
rechtlich definierte Verteilung von gesetzgebenden Befugnissen
zwischen verschiedenen Ebenen der öffentlichen Gewalt ist
das Warenzeichen eines föderalen Systems.[20] Ein der Realität verbunden bleibendes Konzept von Europas Staatlichkeit
in Verfassungsqualität kann dabei nie auf eine „europäische
Nationalstaatlichkeit“ abzielen. Die Debatte darüber im Zuge
der in Gang geratenen Verfassungsdiskussion kann nur von denen
betrieben und unterstützt werden, die in Wirklichkeit gar
kein wie auch immer verfasstes Europa wollen. Statt eines
Nationalstaates wird und wird dieses Europa aufgrund seiner
Geschichte, seines kulturellen und ethnischen Reichtums und
anderer Faktoren zu keiner Zeit etwas anderes sein wollen
und können als ein „Staat der Nationen“. Diesen allerdings
gilt es herbeizuführen, und das wird mit auf Zentralisierung
hinauslaufenden Strukturelementen wie einer weiteren Beibehaltung
des Zielsystems der EU nicht möglich sein. Würde dieses System beseitigt und durch eine einvernehmlich
akzeptierte Kompetenzordnung ersetzt, dann wären damit die
Grundlagen für eine strukturell klare europäische Verfassungsgebung
gelegt – in welchem Verfahren auch immer diese sich vollziehen
wird. Zu diesem Verfahren wird man sich im Zusammenhang mit
dem hier anstehenden Problembereich allerdings einer Tatsache
bewusst sein müssen: Wesentlich realitätsnäher als die Erwartung,
dass es dazu einen mit ausreichenden Befugnissen ausgestatteten
Verfassungskonvent geben wird, dürfte die Annahme sein, dass
es auch in diesem Bereich die traditionellen intergouvernementalen
Strukturen der EU sein werden, die sowohl Verfahren wie Ergebnisse
bestimmen. Letztlich wird es also trotz allen Mangelerfahrungen,
die man zuletzt auch in Nizza hat machen müssen, wiederum
der Europäische Rat sein, der über die Weichenstellungen sowohl
in der Prozedur wie in den Inhalten zu bestimmen haben wird. Da dies so ist, wird es auch nicht schwer sein, die ohnehin
zu erwartenden Widerstände gegen eine Ablösung des Zielsystems
zugunsten einer Kompetenzordnung zu lokalisieren. Sie werden
wie schon bisher aus den durch die jeweiligen Ressorts definierten
und in ihnen nach Einzelbereichen noch weiter untergliederten
„Fachbruderschaften“ in den zahlreichen Kooperationsgremien
sowohl auf der innerstaatlichen wie auf der EU-Ebene kommen.
Diese zwar überaus notwendigen, aber eben deshalb auch nicht
minder mächtigen intergouvernementalen Gremien sind es, die
gegenüber den Parlamenten und Regionen ein handfestes Interesse
daran haben, über eine Beibehaltung des Zielsystems und der
Ableitbarkeit immer neuer Detail- und Zusatzbefugnisse aus
benachbarten Bereichen Regelungszuständigkeiten auf der europäischen
Ebene zu behaupten – allen europäischen Mitwirkungsrechten
des Bundesrats bzw. regionaler Institutionen anderer Mitgliedstaaten
zum Trotz. Mit alledem ist überhaupt nichts gegen die unbestreitbare Notwendigkeit
intergouvernementaler Kooperation sowohl innerhalb von Bundesstaaten
als auch auf der Ebene supranationaler Organisationen wie
der EU gesagt. Das Zielsystem und die aus ihm ableitbare Selbstausstattung
der Gemeinschaftsinstitutionen mit Kompetenzen mag zum Aufbau
des acquis communautaire in dem Zeitraum
erforderlich gewesen sein, in dem die Europäische Gemeinschaft
noch überwiegend die Züge einer internationalen Organisation
trug. Spätestens seit dem Zeitpunkt, mit dem sie durch den
Schritt in die Europäische Union klare Züge einer „überstaatlichen
Staatlichkeit“ im Sinne eines sich entwickelnden föderalen
Systems angenommen hat, ist das aber nicht mehr tragbar. Die
„Fachbruderschaften“ wird man deshalb im Zuge der Umsetzung
der Beschlüsse von Nizza zur Kompetenzabgrenzung besonders
im Auge haben müssen. Ob das nach dem Motto „Gefahr erkannt,
Gefahr gebannt“ ausreichen wird, werden die Parlamente und
die Regionen bis 2004 selbst zu steuern haben. Es wäre zu wünschen, dass sie es schaffen, den Prozess so zu
beschleunigen, dass er schon bei den ersten Ostbeitritten
wirksam werden kann. * Der Aufsatz beruht auf einem Vortrag, den der
Autor am 12.12.2000 in der Europadialog-Reihe des Zentrums
für Europäische Integrationsforschung der Universität Bonn
gehalten hat. Er ist auf dem Stand vom 1.1.2001 aktualisiert. [1] Auszüge aus der Anlage IV (Ziffern 3 und 5 – 7) zum Vertragswerk von Nizza. [2] Erklärung von Bundesminister Joseph Fischer; PlenProt. BR 21.12.2000 S. 631 (A) [3] Der Bundesrat hat deshalb auch mit Recht gefordert, die „Reform der Kompetenzabgrenzung
sollte so beschleunigt werden, dass weitere Beitritte nicht
behindert werden“; BR-Drs. 680/00 (Beschluß) dort Nr. 2
und PlenProt. BR 10.11.2000 S. 465/66. Die Bundesregierung
sieht eine Gefahr der Behinderung der Beitritte zwar nicht,
führt aber zur Begründung wenig stichhaltig nur an, „dass
die Regierungskonferenz 2004 keine Vorbedingung für die
Erweiterung darstellt“; PlenProt. BR 21.12.2000 S. 631 (B) [4] So insbesondere Art. 2 EUV und Art. 3 – 5 EGV [5] Uwe Leonardy, Costs and Benefits
of Federalization: The Political Dimension, Discussion
Paper No. 10, Centre for European Studies, Nuffield College
Oxford 1991, S. 17 – 19; auf dem Stand von Ende 1992 aktualisierte
Fassung in: Joachim Jens Hesse/Vincent Wright (Hg.), Federalizing
Europe? Oxford 1996, S. 73 – 100, S. 85 f. [6] Durch seinen Ausschuss für Fragen der Europäischen Union [7] Zu dessen schon weit davor
bestehender Notwendigkeit und zu den Vorläuferversuchen
vgl. Uwe Leonardy, „Bundestag und Europäische Gemeinschaft:
Notwendigkeit und Umfeld eines Europa-Ausschusses“, in:
ZParl. 1989 S. 527 – 544 [8] Bericht: Deutscher Bundestag (Hg.), Zur Sache Nr. 5/93; dort S. 31
– 59 [9] Zu Näherem s. Wolfgang Fischer,
„Die Europäische Union im Grundgesetz: Der neue Artikel
23“, in: ZParl. 1993 S. 32 – 49 [10] Immerhin brachte aber der
Bundesrat bereits in seiner Entschließung zur Ratifizierung
des Vertrages von Maastricht vom 18.12.1992 (BR-Drs. 81/92
Beschluss) bereits die Forderung zum Ausdruck, eine „klare
Aufgabentrennung zwischen EG und Mitgliedstaaten“ herbeizuführen. [11] Dem entspricht wesentlich logischer und realitätsnäher die Äußerung von
Bundesaußenminister Fischer in der Debatte des Bundesrats
über das Ergebnis von Nizza, es werde „letztendlich die
Souveränitätsteilung zwischen Nationalstaat und Europa“
geklärt werden müssen; PlenProt. BR 21.12.2000 S. 583 (A) [12] BR-Drs.
169/95 (Beschluss); Niedersächsischer Landtag, Drs. 13/1110,
S. 3 – 6; BR-Drs. 667/95 (Beschluss); BR-Drs. 784/97 (Beschluss);
BR-Drs. 61/00 (Beschluss). [13] BT-Drs. 14/3377 [14] U.a. Referat im Zentrum für
Europäische Integrationsforschung der Universität Bonn am
29. April 1999 (ZEI Discussion Paper C 48/1999: S. 10/11)
und in einer Grundsatzrede zu Europa an der Berliner Humboldt-Universität
am 12. Februar 2001. [15] Vgl. insbesondere Thomas Fischer/Nicole
Schley, Europa föderal organisieren – Ein neues Kompetenz-
und Vertragsgefüge für die Europäische Union; Europa
Union Verlag, Bonn 1999 (336 S.) und Projektarbeiten der
Bertelsmann-Stiftung (Tätigkeitsbericht 1998/99 S. 59) [16] BR-Drs. 274/00 (Beschluss) und PlenProt. BR 29.09.2000 S. 375 und 402/3 [17] BR-Drs. 666/00 (Beschluss) und PlenProt. BR 01.12.2000 S. 565 - 560 und
572 – 574 [18] BR-Drs. 680/00 (Beschluss) und PlenProt. BR 10.11.2000 S. 465/66; der Beschluss
des Bundesrates entsprach einem der Ministerpräsidentenkonferenz
von Ende Oktober. [19] Durch den Verfasser nach landesinterner Abstimmung in der Vertretung von
Niedersachsen beim Bund im Kontakt mit der Vertretung von
Bayern. [20] So auch bereits der im Anm. 5 zitierte Aufsatz |
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