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Bernd Kappes

Die Rolle der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte im Kontext des UN-Weltsozialgipfels
Zusammenfassung und Bewertung

Am 19. November 1994 verantstaltete die Friedrich-Ebert-Stiftung zusammen mit FIAN International in Bonn eine Tagung zum Thema "Die Rolle der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte im Kontext des UN-Weltsozialgipfels". Da der Großteil der Agenda für den Weltsozialgipfel in den Bereich des Sozialpaktes fiel und dieser in der Diskussion vor dem Gipfel vernachlässigt wurde, war das Hauptanliegen der Tagung, die Bedeutung der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte stärker ins öffentliche Bewußtsein zu rücken.
1. Aufgrund dieser Zielsetzung stand der Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte - der Sozialpakt - im Mittelpunkt des Interesses, da er (mit 130 Unterzeichnerstaaten) die internationale rechtliche Grundlage der sozialen Menschenrechte bildet.
Dennoch zeigte die übereinstimmende Erfahrung der Tagungsteilnehmer, daß der Sozialpakt in der Entwicklungs- und Sozialpolitik eine eher untergeordnete Rolle spielt. Dies ist zum einen auf den geringen Bekanntheitsgrad des Paktes (auch unter den versammelten Politikern von CDU und SPD), zum anderen aber auch auf Mißverständnisse und Vorurteile zurückzuführen: Der Sozialpakt sei im Unterschied zum Zivilpakt nicht justitiabel, da er als bloße politische Zielsetzung und allgemeine Absichtserklärung keinen vertraglichen, verbindlichen Rechtscharakter besitze. Darüber hinaus sei er aufgrund der vagen Unbestimmtheit seiner Forderungen - im Unterschied etwa zu den konkreteren Bestimmungen der ILO-Übereinkommen - nicht als Handlungsanweisung für den Gesetzgeber anwendbar. In der Regel wird der Sozialpakt also nicht als Bestandteil der internationalen Rechtsordnung ernstgenommen. Damit verbunden ist die Auffassung, als völkerrechtliches Übereinkommen begründe der Sozialpakt lediglich die Pflichten der Staaten untereinander. Die Bestimmungen seien also für den Bereich der internationalen Beziehungen relevant - nicht jedoch für die nationale Politik.
Im Verlauf der Tagung wurde jedoch deutlich, daß der Sozialpakt entgegen dieser gängigen Fehlurteile tatsächlich verpflichtenden Rechtscharakter trägt, den Unterzeichnerstaaten also echte Rechtspflichten aus dem Pakt zukommen - auch für die nationale Politik. So ist der Sozialpakt durch seine Ratifizierung Teil der deutschen Gesetzgebung und besitzt die Stellung eines einfachen Bundesgesetzes. Trotz dieser schwachen Stellung (durch ein späteres Bundesgesetz könnten Bestimmungen des Sozialpaktes problemlos derogiert werden) bindet der Pakt den Gesetzgeber, da laut Bundesverfassungsgericht das Gebot der völkerrechtsfreundlichen Auslegung gilt. Entscheidendes Fazit also: Der Sozialpakt bietet Leitlinien für die staatliche Politik.
Im Bereich der internationalen Politik läßt sich etwa die Forderung nach armutsorientierter Entwicklungszusammenarbeit, die der Grundbedürfnisbefriedigung Vorrang gibt, aus den sozialen Menschenrechten ableiten. Hinsichtlich deutscher Entwicklungspolitik ist hierbei eine Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit festzustellen - auch in Bezug auf die Mitverantwortlichkeit der Bundesrepublik (als stimmstarker Akteur) für die Strukturanpassungspolitik der internationalen Finanzinstitutionen. In diesem Zusammenhang wurde in verschiedenen Redebeiträgen die Auffassung vertreten, politische Konditionierung von Entwicklungshilfe sei nur vertretbar, wenn die Geberländer selbst den Verpflichtungen der internationalen Abkommen nachkämen. Aber auch bei "vorbildlichem" Verhalten der Geberländer bliebe die Gefahr von protektionistischem Mißbrauch bestehen - so eine vielfach geäußerte Befürchtung. Die Debatte um die Einführung von Sozialklauseln in den Welthandel wurde daher kontrovers geführt.
Im Bereich der Innenpolitik eignen sich zahlreiche Normen des Sozialpaktes sogar für eine unmittelbare Anwendung (z.B. die Diskriminierungsverbote). Daß in der deutschen Rechtsprechung jedoch nie auf den Pakt rekurriert wurde, hängt neben den erwähnten Vorurteilen auch mit der Existenz der konkreter gestalteten ILO-Konventionen zusammen, die sich insofern besser als rechtliche Argumentationshilfe eignen. Ebenso werden bei der Prüfung von neuen Gesetzesvorhaben auf ihre Kompatibilität mit internationalem Recht hauptsächlich die EU- und ILO-Normen berücksichtigt; auch hier spielt der Sozialpakt nahezu keine Rolle.
Eine weitere, vielfach geteilte Erfahrung zeigt, daß es de facto keine Gleichrangigkeit von sozialen und politischen Rechten gibt, sondern die sozialen Menschenrechte von untergeordneter Bedeutung sind: Da die Verwirklichung der sozialen Rechte mit Kosten verbunden sei, sei die Einhaltung der politischen Rechte auch für ärmste Staaten leichter umsetzbar. Gegen diese (auch auf der Tagung vertretene) Position wurde geltend gemacht, daß die sozialen Rechte nicht nur positiv als Leistungspflichten des Staates verstanden werden müßten, sondern auch - und sogar in erster Linie - negativ als Unterlassungspflichten des Staates bzw. als Abwehrrechte des Bürgers. Neben den mit Kosten verbundenen Erfüllungspflichten des Staates (fulfill) gibt es also auch die einfache Pflicht, die sozialen Rechte zu respektieren (respect) und zu schützen (protect). Angewandt auf das Beispiel des Rechts auf Nahrung hieße dies: es darf nicht zur staatlich verordneten Landvertreibung kommen (respect), der Staat muß die Bürger vor Übergriffen Dritter (etwa transnationaler Konzerne) schützen (protect), der Staat muß Vorsorge treffen für diejenigen, die überhaupt keinen Zugang zu Nahrung haben (fulfill). Die Bestimmung des Sozialpaktes, die Verwirklichung der sozialen Rechte sei "progressively" zu erreichen, kann also nur für die positiven Erfüllungspflichten gelten. Bei den negativen Pflichten (Respektierung und Schutz) ist die Umsetzung "immediately" möglich.
Auch bei der Frage nach Menschenrechtsverletzungen ist die Unterscheidung in positive und negative Pflichten hilfreich: Leicht ist festzustellen, wenn der Staat seinen negativen Pflichten nicht nachkommt (wenn er etwa aktiv Menschen vertreibt oder diese nicht vor Vertreibung schützt). Schwieriger dagegen ist die Beurteilung der positiven Erfüllungspflichten, da "progressively" und das zweite Kriterium "unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten" einen großen Interpretationsspielraum läßt.
Diesem Defizit versucht der UN-Ausschuß für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte zu begegnen: Der UN-Ausschuß hat das im Sozialpakt selbst nur schwach entwickelte Verfahren zur Erfüllungskontrolle, das nur eine allgemeine Berichtspflicht kannte, im Laufe der Jahre durch die Erstellung von "guidelines" zur Berichterstattung gestärkt. Statt der Präsentation verschleiernder Durchschnittswerte wird von den Ländern nun die Identifikation der gefährdetsten Bevölkerungsgruppen erwartet, die Vorstellung der getroffenen Maßnahmen und deren Evaluierung. Bei der Verfassung des Berichts wird - ähnlich wie bei den ILO-Berichten - die Beteiligung der NGOs verlangt. Dies wird in Deutschland allerdings nicht umgesetzt - unter dem Hinweis, es sei zeitlich nicht machbar. Ebenso wird auch die von NGOs vielfach geforderte Armutsberichterstattung, um das Bewußtsein der Bevölkerung für das Armutsproblem in Deutschland zu schärfen, nicht verwirklicht - mit der Begründung, noch fehle eine konsensfähige Definition von Armut.
Der Ausschuß beurteilt nun, ob das Land seine maximalen Möglichkeiten zur Verwirklichung der Paktrechte genutzt hat. Mittlerweile werden auch Vertragsverletzungen klar als solche benannt.
Trotz dieser Stärkung des Kontrollverfahrens bleibt es dennoch bei reinen Prüfungsmöglichkeiten. Beschwerde- und Sanktionsmöglichkeiten, also wirkliche Kontrolle, sind nicht vorhanden. Daher war eine immer wieder auf der Tagung erhobene Forderung, ein Fakultativprotokoll zum Sozialpakt zu verabschieden, um die aus dem Pakt hervorgehenden rechtlichen Verpflichtungen stärker zur Geltung bringen zu können. Hierbei hängt alles davon ab, den sozialen Rechten zur gleichen Akzeptanz wie den politischen Rechten zu verhelfen. Wenn die Unteilbarkeit der Menschenrechte, also die prinzipielle Gleichrangigkeit von politischen und sozialen Rechten nicht anerkannt wird, die sozialen Rechte also nachgeordnetes "soft law" bleiben, können sie nicht zum Bestandteil des internationalen Rechtsrahmens werden und dann können mit ihnen auch keine Staatenpflichten begründet werden.
2. In diesem Sinne wurde auch die Frage nach der Relevanz des Gipfels beantwortet:
Der Erfolg des Gipfels sei daran zu messen, ob er bereits existierende Regelungen konkretisieren kann, sie zu überprüfbaren Verpflichtungen ausgestaltet und so zu einer besseren Umsetzung beiträgt. Eine vom Gipfel verabschiedete Weltsozialcharta kann nach Meinung vieler Tagungsteilnehmer kaum mehr enthalten als der Sozialpakt. Insofern muß das Hauptanliegen die Ratifizierung des Paktes durch alle Staaten sein und die Stärkung der Akzeptanz und Beachtung der sozialen Menschenrechte. Die einfache Erkenntis der Wichtigkeit dieser Rechte in Kopenhagen wäre - so die Stimmung in der Mehrzahl der Beiträge - bereits ein außergewöhnlicher Durchbruch. Der Gipfel müsse die Unveräußerlichkeit, die Unteilbarkeit und Gleichrangigkeit der sozialen Rechte klarstellen.
Die Hoffnung, Kopenhagen werde wengistens zur Schaffung öffentlichen Bewußtseins und der Mobilisierung der zivilgesellschaftlichen Akteure beitragen, verdeutlicht die vorherrschende, pessimistische Erwartenshaltung. In diesem Zusammenhang wurde auch auf die aktuelle defensive Position der Sozialpolitik hingewiesen: das Wort "sozial" habe momentan geradezu denunziatorischen Beigeschmack, so daß diese allgemeine Stimmung die Durchsetzung sozialer Rechte nicht begünstige.
Dennoch bleibt es die Chance des Sozialgipfels, die Staaten stärker auf die Normen des Sozialpaktes zu verpflichten und zugleich konkrete Ziel- und Zeitvorgaben mit wirksamen Beschwerde- und Kontrollmechanismen einzuführen. Der Sozialgipfel könnte jedoch als reine Akklamationsveranstaltung enden, mit der bloßen Bekräftigung genereller Zielvorstellungen, ohne die rechtlich bindenden Normen zu erwähnen. Diese Befürchtung werde bei Betrachtung des Vorbereitungsprozesses gestützt, in dessen Verlauf nämlich eine Strategie zur Vermeidung des Begriffs der wirtschaftlichen und sozialen Rechte festzustellen sei. Das Ergebnis von Kopenhagen muß mindestens die Bestätigung und Bekräftigung des Sozialpaktes bzw. den Aufruf zu seiner Ratifizierung zum Ergebnis haben. Eine lediglich allgemeine Absichtserklärung wäre jedoch eher schädlich als nützlich, denn so würde verdeckt, daß es bestehende und bewährte Instrumente und Verfahren gibt.
3. Damit sind unmittelbar die Fragen der Durchsetzung der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte angesprochen.
Immer wieder kam die Befürchtung zum Ausdruck, die ausgefeilten und effektiven Prüfungs- und Klageverfahren der ILO würden durch neue Vereinbarungen in den Hintergrund gedrängt. Der Gipfel müsse anstelle allgemeiner Verlautbarungen die Stärkung der wirkungsvollen ILO-Mechanismen erbringen. Kontrovers wurde hierbei die Bedeutung und die Funktion des Sozialpaktes diskutiert: Hauptsächlich wurden - ausgehend von der momentanen faktischen Bedeutungslosigkeit des Paktes - Strategien zu seiner Stärkung diskutiert. Ebenso wurde jedoch auch die pragmatische Position vertreten, sich ganz auf die funktionierenden Verfahren der ILO zu konzentrieren, da die abgehobenen, abstrakten Pakte im allgemeinen durch geringe Relevanz in der praktischen Umsetzung gekennzeichnet seien. In institutioneller Hinsicht wurde die Forderung nach einer Überordnung des personell und rechtlich (etwa durch Einrichtung eines Beschwerdeverfahrens) gestärkten UN-Ausschusses bei der Durchsetzung und Kontrolle der sozialen Rechte erhoben. Diesem müsse die Schlüsselrolle zukommen, da die ILO nicht das ganze Feld der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte abdecke.
Breitere Zustimmung fand schließlich das Plädoyer für ein gegenseitiges Ergänzungsverhältnis: Wo keine konkreten Normen in den ILO-Übereinkommen zu finden sind, wird der Sozialpakt handlungsweisend - somit sollen der UN-Ausschuß und die ILO die maßgeblichen Akteure bei der Durchsetzung der sozialen Menschenrechte sein.
Mit der Diskussion um die Durchsetzungsstrategien wurde oftmals die Forderung verbunden, eine Rechenschaftspflicht für IWF, Weltbank und GATT einzuführen und ihre Arbeit auf Sozialverträglichkeit bzw. auf die Einhaltung von Menschenrechten durch den UN-Ausschuß prüfen zu lassen, da diese Institutionen ein von der UN-Familie nahezu völlig gelöstes Eigenleben führen.
Am Ende der Tagung konnte das Fazit gezogen werden, daß noch viel Informations- und Alphabetisierungsarbeit geleistet werden muß, bis die Gleichrangigkeit der im Sozialpakt verbrieften sozialen und wirtschaftlichen Rechte mit den politischen Rechten erreicht ist. Viel Lobbyarbeit ist nötig, bis der Papiertiger endlich praktisch relevant werden kann.

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