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Politik und Gesellschaft Online
International Politics and Society 2/2002


Rezensionen:

Niklas Luhmann:

Organisation und Entscheidung

(Stefan Kühl)

 

Paul G. Harris (ed.):

Climate Change and American Foreign Policy

Konrad von Moltke:

An International Investment Regime?
Issues of Sustainability

UNCTAD:

Trade Agreements, Petroleum and Energy Policies

(Hans-Jochen Luhmann)

 

Norman Birnbaum:

After Progress. American Social Reform and European Socialism in the Twentieth Century

(Edgar Göll)

 

Robert Ladrech:

Social Democracy and the Challenge of European Union

(Michael Dauderstädt)

 

 

Lucjan T. Orlowski(ed.):

Transition and Growth in Post-Communist Countries. The Ten Year Experience

Jan Delhey:

Osteuropa zwischen Marx und Markt. Soziale Ungleichheit und soziales Bewusstsein nach dem Kommunismus

(Michael Dauderstädt)
(Helmut Zell)

 

(Heimo Gruber)


(Uwe Holtz)

 

(Tobias Schumacher)

 

(Kai Mosebach)

(Hartmust Sangmeister)

 

(Hartmut Sangmeister)

 

Paul G. Harris (ed.):

Climate Change and American Foreign Policy

New York 2000,
St. Martin’s Press, 306 S.

Konrad von Moltke:

An International Investment Regime?
Issues of Sustainability

Winnipeg 2000
International Institute for Sustainable Development, 76 S.

UNCTAD:

Trade Agreements, Petroleum and Energy Policies


New York / Geneva 2000
United Nations, 162 S.

Aus der Weltkonferenz für Umwelt und Entwicklung (UNCED) im Jahre 1992 in Rio ist ein System von Rechtstexten gesprossen. Die beiden Haupttexte, die Rio-Deklaration sowie die Agenda 21, formulieren den Sustainability-Gedanken, sowohl programmatisch als auch operational. Darüber hinaus sind auf der Konferenz bzw. aus ihren Anstößen heraus mehrere globale Umwelt-Schutz-Vereinbarungen entstanden (Konventionen zum Schutz des Klimas, der Biodiversität und gegen Wüstenbildung; zudem Ansätze zum Forstschutz und zum Schutz des Bodens). Dabei handelt es sich um Schutzabkommen, also gleichsam um „Defensiv-Abkommen“. Die Rio- Deklaration stellt aber klar, dass Schutz der bedrohten Umweltgüter letztlich und also effektiv nur dadurch zu erlangen ist, dass der Schutzgedanke in die entspre­chenden Politikfelder, die gleichsam für den „Angriff“ verantwortlich sind, integriert wird. Man darf sich mit dem faktischen Zustand der „reinrassigen“ globalen Umweltregime nicht zufrieden geben, dem zudem noch unkoordinierten Nebeneinander von multilateralen Abkommen zum Schutz einzelner Umweltgüter bzw. –medien. Denn man weiß, dass deren Ansatz es gerade fehlen lässt an der Integration mit den einschlägigen Sachpolitiken, deren Wandel doch ihr Ziel sein muss. Der Erfolg, der Schutz der Lebensgrundlagen, wird nur eintreten, wenn die Integration von Politikfeldern gelingt, die bislang gemäß den Charakteristika „Defensive“ und „Angriff“ ( = Wirtschaftswachstum, Aufbrechen verkrusteter Strukturen zur Realisierung von Effizienzpotenzialen) in Front zueinander stehen. Hier sind drei aktuelle Bücher ausgewählt und so zusammengestellt, dass diese Perspektive anschaulich wird – in einem Fall (von Moltke) ist dies das eigentliche Motiv und der methodische Ansatz des Autors.

Paul G. Harris ist erstaunlicherweise die einzige Person, die zum außenpolitischen Aspekt der US-amerikanischen Klimapolitik schreibt – bemerkenswerter Weise ist er kein Amerikaner, sondern Brite. Es scheint, als ob in den USA, anders als in Europa, unter Insidern ein Schweigegebot für dieses weltpolitisch so brisante Thema gilt. Auch andersherum, aus den wissenschaftlichen Denkstuben der Außenpolitik in europäischen Landen, ist ebenso wenig langfristig Vorbereitetes zur Klimaaußenpolitik der USA zu vernehmen. Es scheint, als ob nirgendwo vorausgesehen wurde, dass der Clash zwischen den USA und der EU um den globalen Führungsanspruch gerade beim Klimakonflikt stattfinden könnte; dass er ein zentrales außenpolitisches Thema werden könnte, was er in den ersten Monaten des Jahres 2001 dann wurde. Wem der Klimaschutz am Herzen liegt, der kann sich glücklich schätzen, dass der Bush’sche Ansatz, diesen Konflikt zu betreiben, in einem solchen Masse unprofessionell war, wie er nur einem Anfänger unterlaufen kann und dass er folglich in einem Desaster der US-amerikanischen Position endete. In Harris‘ jüngstem Buch, einem Sammelband, finden sich zwar auch US-amerikanische Beiträger, doch es überwiegen europäische USA-Spezialisten. Am interessantesten sind Harris‘ Beiträge selbst. Von seinem Recht als Herausgeber hat er in diesem Band wenig Gebrauch gemacht – er hat sich auf die Minimalrolle zurückgezogen, zu konstatieren, dass die Autoren eben je verschiedene Historien der US-amerikanischen Klimapolitik seit den frühen achtziger Jahren in ihren Beiträgen geschrieben haben.

Zu Recht wählt Harris für seine beiden eigenen Beiträge Themenstellungen, die eine Antwort auf die außenpolitisch, insbesondere im Verhältnis zur Dritten Welt, wichtige Frage erlauben, inwiefern die USA sich durch zentrale moralische und auch rechtlich vereinbarte Verpflichtungen tatsächlich gebunden sehen. Im ersten Beitrag (Kapitel 2) geht es um die Gerechtigkeit, die gerechte Lastenteilung, unter dem Titel „Is the United States Sharing the Burden?“ Dazu lautet das Ergebnis bezeichnenderweise lediglich: Die USA haben im eigenen Lande gegen den Klimawandel immerhin nicht nichts getan.

Im zweiten Fall ist die Antwort weniger offensichtlich. In Kapitel 11 macht Harris die Norm der „common but differentiated responsibilities“ (CBDR) zum Thema. Er interpretiert dazu ausführlich die Byrd-Hagel-Senatsresolution vom 25. Juli 1997 sowie den nachfolgenden Beschluss der Clinton-Administration zu ihrer Verhandlungsposition für Kyoto. Harris versucht sich gegen ein weitgehend herrschendes angebliches „Missverständnis“ zu stemmen, welches insbesondere unter Staaten des Südens verbreitet sei. Die Byrd-Hagel Resolution wird im Ausland zumeist schlicht als ein „treaty killer“ verstanden. Der Wortlaut der Resolution besagt immerhin, dass die Industriestaaten in Kyoto nur dann neue Verpflichtungen “to limit or reduce greenhouse gas (GHG) emissions“ übernehmen sollten, wenn auch „for Developing Country Parties“ neue spezifische und zeitlich programmierte Verpflichtungen „to limit or reduce GHG emissions“ vorgesehen sind, und zwar - man beachte - „within the same compliance period“. Bei diesem für beide Länderblöcke weitgehend identischen Wortlaut wird der Leser nur schwer eine Differenzierung entdecken. Auch Harris zeigt das letztlich nicht. Er legt lediglich ausführlich dar - allerdings allein auf Basis des Protokolls der Diskussion, die die Beschlussfassung im Senat begleitete - dass hier „kein Gegensatz“ bestehe „zu dem Grundsatz der CBDR und dem, dass die Industriestaaten „shall take the lead“, also voranzugehen sich verpflichtet haben. Doch über den Wortlaut dieses Dementis, welches schon die Senatoren beschworen haben, kommt auch Harris nicht hinaus. Die diplomatische Formel, derer sich die Senatoren sämtlich bedienten, lautete, dass man „nicht identische Verpflichtungen“ für die Entwicklungsländer anstrebe. Nur, was das heißen solle, bleibt unerfindlich, insbesondere im Rückblick, wenn man weiß, welche Spannbreite bei der Begrenzungsverpflichtung schon den Industrieländern in Kyoto zugestanden wurde, wenn es darum ging, „to limit or reduce their GHG emissions“ – mit plus acht Prozent für Australien und plus 27 Prozent für Portugal.

Die intensive Wiedergabe der Senatsdiskussion lässt lediglich an zwei anderen Stellen Sachverhalte entdecken, von denen man meinen kann, dass sie allgemein missdeutet werden. (1) Der unbestimmte Artikel beim Subjekt für neue Verpflichtungen, „for Developing Country Parties“, weist darauf hin, dass der Senatsvorbehalt nicht auf die Entwicklungsländer als Block, sondern nur auf ausgewählte unter ihnen, insbesondere auf die neue Großmacht im Osten, auf China, gemünzt ist – da also läuft sozusagen der US-Hase. Und (2), der Wortlaut der „meaningful participation of Developing Country Parties“, mit dem die Byrd-Hagel Resolution in aller Regel zitiert wird, ist eine bereits schmiegsamer gemachte Form, in der sie in dem Verhandlungsmandat der US-Delegation für Kyoto auftaucht.

Die CBDR-Formel, die Verabredung, unter der Klimakonvention im Geiste von „common but differentiated responsibilities“ Verpflichtungen einzugehen, spielt interessanterweise auch in einem Buch von Konrad von Moltke eine wichtige Rolle. Es handelt sich nur am Rande um ein Klima-Buch. Vielmehr plädiert von Moltke hier dafür, einen neuen Anlauf zu unternehmen, zu einem multilateralen Investitionsschutzabkommen zu gelangen. Hintergrund ist die schon mehr als dreißig Jahre währende Geschichte der Versuche, zu multilateralen generellen Vereinbarungen zu gelangen, die bislang immer gescheitert sind. Er macht am Ende, wissenschaftlich ungewöhnlich, einen konkreten Vorschlag. Der ist insofern neuartig, als der Gedanke des Investitionsschutzes als ein zentrales Anliegen der „sustainability“-Politik verstanden wird, welche in Rio lediglich proklamiert wurde. Ziel des Klimaregimes z.B. ist in den Augen des Autors eine dem Ziel des Klimaschutzes entsprechende Änderung der Investitionsströme in der Welt. Sein Vorschlag ist überraschend, weil er ausgerechnet aus der „grünen“ Ecke kommt, der Ecke, die gemeinhin dafür verantwortlich gemacht wird, dass das im Schoße der OECD erarbeitete Multilateral Agreement on Investment (MAI) am Widerstand einer allgemeinen Öffentlichkeit gescheitert ist. Das ist die ungelöste Konfliktlage, auf die von Moltke mit einer außergewöhnlich konzisen Untersuchung erneut das Augenmerk der Öffentlichkeit zu lenken sucht.

Ausgangspunkte für von Moltkes Überlegung sind: (1) dass das MAI gescheitert ist – es wurde im Oktober 1998 zu Grabe getragen. (2) Der Auftrag aus der Uruguay-Runde (Art. 9 GATT), im Review-Prozess nach 2001 zu erwägen, ob der WTO-Rechtstextebestand abgerundet werden solle „with provisions on investment policy and competition policy“. Dieser Auftrag ist weiterhin in Kraft und bislang nicht abgearbeitet. Von Moltke schreibt: “… investment flows have increased dramatically. For many developing countries, foreign direct investment has become the most important source of capital, overtaking both official development assistance and the funds made available by multilateral development banks. In developing countries, between a third and a half of private corporate investment is taken by affiliates of foreign corporations.“ (1) Investitionsflüsse haben einen entscheidenden Einfluss auf die Möglichkeit eines Landes, Fortschritte in Richtung eines nachhaltigen Entwicklungspfades zu machen. Doch die Verteilung dieser Mittel auf Länder ist heute noch dramatisch „misbalanced“. Dort, wo die Mittel am dringendsten gebraucht werden, fließen sie am spärlichsten hin. Der Grund und die Folge: „Insecure and severely distorted conditions of investment are risk factors, which are reflected in expected rates of return.“ (2) Ein multilaterales Investitionsschutzabkommen kann helfen, diesen allein politisch bedingten Grund für die offensichtliche Fehlallokation des knappen Faktors „Investitionsmittel“ einzudämmen.

Von Moltkes Grundidee entspricht der unüberbietbar knapp formulierten Weisheit in Art. 14 Grundgesetz: „Eigentum verpflichtet“. D.h. keine Rechte ohne Verpflichtungen – und vice versa. Seine Analyse der bisherigen Geschichte von Verhandlungen, um zu multilateralen Investitionsschutzabkommen zu gelangen, erweist in der mangelnden Berücksichtigung dieser Weisheit den Grund, dessentwegen sie scheitern mussten. Der „UN Centre for Transnational Corporations Draft Code“ (UNCTC) versuchte in den siebziger Jahren, allein Verpflichtungen für Investoren, hier multinationale Unternehmen, verbindlich zu machen. Der MAI-Ansatz versuchte es andersherum, er formulierte allein Schutzrechte für Investoren. Erfolgreich, so von Moltke, kann nur ein Ansatz sein, innerhalb dessen Rechte und Pflichten ausbalanciert werden. Das aber muss in einem neuen Gremium geschehen, welches dafür legitimiert ist und welches zudem Transparenz zu seinem obersten Gebot gemacht hat. Ein solcher Ansatz, soll er erfolgreich sein, macht eine eigene Institution erforderlich – die bestehenden fachlich zuständigen Gremien haben sich, nicht zuletzt durch die desaströse Geschichte der bisherigen Verhandlungen, als Partei erwiesen und haben damit ihre Legitimität gleichsam „verbrannt“.

Ziel und Inhalt des Buches ist vor diesem Hintergrund ein konkreter Vorschlag, der sich pragmatisch versteht. Moltke empfiehlt, zunächst darauf zu verzichten, erneut ein konkretes und allgemeines multilaterales Investitionsschutzabkommen anzustre­ben. Dennoch müsse und solle ein solches Abkommen das Ziel sein, das es zu verfolgen gelte - gerade aus dem Gesichtspunkt der Förderung der „sustainability“ heraus. Doch augenblicklich sei ein solches Abkommen außerhalb jeglicher Reichweite. Stattdessen solle als ein erster (halber) Schritt ein Rahmenabkommen geschlossen werden, ein „Framework Agreement on Investment“ (FAI). Die Form des Rahmenab­kommens vorzuschlagen folgt einer Lehre, die man mit den multilateralen Umweltregimen gemacht habe. Sie seien in großer Weisheit „dynamisch“ in dem Sinne angelegt, dass sie einem Wandel der Erkenntnis zu der ihr jeweils übertragenen Problemlage gegenüber offen sind und sich institutionell demgemäss weiterentwickeln können. Neben dem Rahmenabkommen, so regt von Moltke als zweiten (halben) Schritt an, solle man gleichsam Exerzierfelder für ein kommendes generelles Investitionsabkommen schaffen. Dafür solle genutzt werden, was in Segmenten, in multilateralen Umweltabkommen, dazu entweder bereits angelegt ist oder angelegt werden könnte. Konkret: Neben der Einführung von Investorenrechten in das Klimaabkommen versteht von Moltke darunter entsprechende Vorkehrungen in einem endlich abzuschließenden internationalen Forstabkommen sowie bei einer Kodifizierung der Ausbeutung von Bodenschätzen, die dem Kriterium der Nachhaltigkeit gerechter wird, als es heute üblich ist.

Hintergrund des Buches sind zwei Überzeugungen des Autors. Erstens, „Investment is central to achieving sustainability.“ (S. 53) Und zweitens eine geschichtliche Einsicht: „An international investment regime is the natural next step in the secular process of economic liberalization that was launched after the disaster of World War II and has now come to be known as ‚globalization‘.“ (ebd.) Zweifel hat er gegenüber der Tendenz, ein Investitionsregime an die WTO einfach aus dem Grunde anzuhängen, weil sie über ein effizientes Streitschlichtungsverfahren verfügt. Um diesen seinen Zweifel zu substantiieren, geht er beispielhaft Kriterienkonflikte durch, die gegebenenfalls von einem Panel der WTO zu entscheiden wären. Ergebnis ist, dass die klassichen WTO-Kriterien bereits als solche mit akzeptierten Kriterien unter multilateralen Umweltregimen in unauflösliche Konflikte gerieten. Eine institutionelle Dominanz der WTO-Kriterien würde zu unbegründeten Schieflagen führen, und zwar zulasten des sustainability-Gesichtspunktes.

Am Beispiel des Klimaregimes erläutert: Zum klassischen Kanon der Kriterien, die in Handelsabkommen vereinbart werden, gehört das der „non-discrimination“ oder des „most-favoured nation (MFN) treatment“. Zum Klimaregime andererseits gehört, wie erwähnt, die CBDR-Norm, nach der Industrieländer voranzugehen haben. Im Klimaregime ist also eine Differenzierung von Ländergruppen etabliert, und entsprechend eine Differenzierung der Investoren nach diesen Ländergruppen. Im Klimaregime bereits mandatiert sind mit den dort „Instrumente“ genannten CDM und JI Elemente, die faktisch einem Spezialabkommen für klimapolitisch motivierte Investitionen entsprechen. Offensichtlich aber verstoßen die Regeln dieser beiden klimapolitischen „Investitionsabkommen“, wie auch immer sie im Detail eines Tages aussehen werden, gegen den genannten handelsrechtlichen Grundsatz. Denn „like investments“ von Investoren aus Annex-I-Ländern und non-Annex-I-Ländern werden, mit voller Absicht, unterschiedlich behandelt. Die politische Konsequenz: Benötigt wird hier die Institutionalisierung eines allfälligen Streitschlichtungssystems in einer Weise, die mit den unausweichlichen Kriterienkonflikten so umzugehen erlaubt, dass es in der Spruchpraxis zu einem Ausgleich kommen kann. Moltke ist überzeugt, dass solcherart Konflikte nicht (wesentlich) durch eine reichere Wortwahl im Regime selbst zu lösen sind, sondern nur durch eine angemessene und ausgewogene Konfliktlösungsprozedur.

Das im weiteren Ausbau begriffene handelspolitische Regime ist eine zentrale treibende Kraft in den internationalen Beziehungen. Seine Attraktivität speist sich wie erwähnt u.a. aus dem effektiven Streitschlichtungssystem, auf das man sich im WTO-Rahmen hat verständigen können und welches in etlichen Disputen zwischen der EU und den USA, formal häufig vertreten durch Klientenstaaten, bereits getestet wurde. Höchstrichterliche Erstentscheidungen liegen vor, vielfach ausgerechnet in Fällen, in denen es anscheinend zum Konflikt zwischen (Frei-)Handels- und Umweltbelangen kam, die Richter aber jeweils nachweisen konnten, dass das Umweltmotiv in Wirklichkeit nur vorgeschoben war. Diese Entwicklung auf globaler Ebene hat offensichtlich Anklänge an die Entwicklung des Rechtsstaates in der europäischen Neuzeit, die zur Überwindung bzw. Einhegung der Gewalt auf der Ebene des Nationalstaates führte. Dies scheint mir die zentrale Hoffnung nun auch auf globaler Ebene zu sein: Dass Kanonenboote nicht länger die ultima ratio sein müssen.

Schließlich über diese Perspektive nachdenken zu können, dafür gibt ein schmales aber hochoriginelles Buch den Anlass. Es wurde von Murray Gibbs, Leiter der Einheit „Trade Negotiations and Commercial Diplomacy“ der WTO, zusammengestellt. Anlass, dieses Buch zu schreiben, war die in arabischen Staaten fehlende Einsicht, dass das Handelsregime nach der Uruguay-Runde auch für Erdöl(-Produkte) sowie Dienstleistungen rund um die Erdölförderung gilt. Auf Bitten von UNCTAD wurde eine Serie von Seminaren für Erdölförderländer veranstaltet, denen das Buch - wenigstens teilweise – zugrunde lag. Das sollte diesen Ländern helfen, ihre handelspolitischen Interessen unter dem neuen Regime besser. Methodisch geschieht das dadurch, dass regionale Handelsabkommen ins Blickfeld genommen werden; denn die spielen traditionell eine Pfadfinderrolle für das globale Handelsregime. Einen Überblick hierüber hat Owen Saunders vom Institute of Natural Resources Law, University of Calgary, beigesteuert. Der Band wird abgeschlossen und abgerundet durch einen Beitrag Craig Van Grassteks, des Präsidenten von Washington Trade Reports. Er stellt die traditionelle Handelspolitik der USA in Bezug auf Energieträger dar. Diese weist einen großen Überlappungsbereich zur Sicherheitspolitik auf, und das wird auch in Zukunft nicht anders sein. Die Implikationen für die Erdölförderländer im Falle ihres WTO-Beitritts, werden hier, so kann man sagen, „ungeschminkt“ dargestellt – es ist von „Kanonenbooten“ wirklich die Rede.

Die meisten ölexportierenden Staaten unter den Entwicklungsländern waren bis in die achtziger Jahre dem GATT-Abkommen nicht beigetreten. Die Uruguay-Runde brachte immerhin den Beitritt Mexikos und Venezuelas. Weitere Ölförderländer befinden sich gegenwärtig im Prozess des Beitritts oder erwägen intensiv, dieses zu tun. Der Grund, weshalb sie bislang nicht beigetreten sind und der sie zögern lässt, es zu tun, hängt mit der sogenannten „dual-pricing“-Praxis zusammen. Darunter versteht man die Sitte, dass Ölförderstaaten die inländischen Ölpreise niedriger halten als die Export- (oder Weltmarkt-) Preise. Für Erdgas gilt dasselbe. Mit dieser Praxis pflegen solche Staaten den Aufbau einer (Öl-) weiterverarbeitenden Industrie im eigenen Lande zu fördern. Und sofern dafür bislang nur abgefackeltes Erdölbegleitgas genutzt wird oder weiträumige und energieintensive Erdgastransporte vermieden werden, so liegt eine solche Politik sowohl im Sinne einer sinnvollen Arbeitsteilung innerhalb der Weltwirtschaft als auch im Sinne des Klimaschutzes. Doch die Durchsetzung des „dual pricing“ erfordert zumeist Praktiken wie z.B. Export-Restriktionen, die dazu tendieren, gegen einschlägige Normen des Welthandelsregimes zu verstoßen.

Wenn die Ölförderländer dem multilateralen Handelsregime beiträten, so wäre dies ein Quantensprung in den internationalen Beziehungen bzw. Konflikten um den so besonderen Rohstoff „Energie“. Doch selbst wenn es gelänge, den latenten Konflikt um den Zugang zu fossilen Energien unter das WTO-Regime zu bringen, so ist damit keineswegs sichergestellt, dass er, wenn er „heiß“ würde, in Zukunft rechtsförmig ausgetragen würde. Und sofern es zu Zwangsmaßnahmen kommen sollte, so ist nicht sicher, dass dieser Konflikt das nächste Mal nicht mit Raketen und Granaten, sondern mittels Handelssanktionen als „last resort“ betrieben würde. Das klaffende Scheunentor im Vertragswerk ist die auf Betreiben der USA eingebrachte Ausnahmeregel in Art. XXI GATT, welche jegliche Restriktionen unter Verweis auf „national security“ erlaubt. Offen ist, so Van Grasstek, ob die USA bei der Weiterentwicklung multilateralen Handelsrechts auf der Weiterexistenz dieses Tores bestehen werden. Das Testfeld bieten die regionalen Handelsabkommen NAFTA und FTAA, denen den USA „nahe“ Ölförderländer angehören. Beide Abkommen folgen einem sog. GATT-Plus-Ansatz. D.h. ihrem Entwicklungsstand kann man entnehmen, was die USA an Verpflichtungen über den Minimum-Standard des globalen WTO-Regimes hinaus nicht so grundsätzlich ablehnen, dass sie es nicht einmal in den Regionalabkommen ihres näheren Umfeldes zulassen.

Indizien zeigen, wie die USA ihre Ziele zur Thementrias Energie-Handel-Sicherheit im Vorfeld der anstehenden WTO-Runde präformieren. Dort steht die Revision des General Agreement on Trade in Services (GATS) an, welches Dienstleistungen unter das WTO-Abkommen brachte und im ersten Anlauf im Umfang recht beschränkt war. Innerhalb dessen verfolgen sie das Ziel, ihrer Industrie, die insbesondere im Service bei der Erschließung von Öl- und Gasquellen stark ist, den Zugang zum Geschäft in den Ölförderländern der Dritten Welt zu sichern – und das sichert selbstverständlich zugleich einen bestimmenden Einfluss auf strategische Investitionsentscheidungen.

D.h. die Option, schließlich doch Kanonenboote oder ihr jeweiliges zeitgemäßes Substitut vorfahren zu lassen, um den Zugriff auf Energie auch gegen den Willen der Ressourceneigner zu „sichern“, ist leider noch lange nicht aus der Welt. Die Klimapolitik wird ihren bislang geringen Einfluss erst überwinden, wenn sie nicht mehr nur Sache der Umweltminister ist; erst wenn Handels-, Wirtschafts-, Sicherheits- und vor allem Finanzpolitik sich in die Verhandlungen hineindrängen, weil sie begreifen, dass es ihre Sache ist, die dort verhandelt wird. Auf einem vergleichbaren Felde, dem der weltweiten Wasserpolitik, ist dieser Zustand schon ein Stück weiter verwirklicht als im Bereich der Klimapolitik.

Hans-Jochen Luhmann
Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie

 

Norman Birnbaum:

After Progress. American Social Reform and European Socialism in the Twentieth Century

New York / Oxford 2001
Oxford University Press, 432 S.

Für manche politischen und intellektuellen Kräfte ist mit dem Übergang ins neue Millennium nicht nur das „Jahrhundert der Sozialdemokratie“, sondern überhaupt eine Ära für sozialreformerische Strömungen vorüber. Zu denjenigen, die sich derartigen ideologischen Flucht- und Erleichterungsbewegungen widersetzen und Lehren aus historischen Erfahrungen gezogen haben, gehört Norman Birnbaum, Professor an der Georgetown University Law School und einer der Gründungsherausgeber der New Left Review. In seinen Publikationen nimmt er die immer wieder neuen Herausforderungen für progressive Parteien und Bewegungen zum Anlass für Überlegungen über die Lehren der Vergangenheit und zeitgemäße Wege und Schritte in eine humanere Zukunft. In seinem jüngsten Buch breitet Birnbaum seinen betont subjektiven Überblick über das 20. Jahrhundert aus. Indem er das Buch drei früheren Freunden und politischen Persönlichkeiten widmet - dem italienischen Eurokommunisten Enrico Berlinguer, dem US-Sozialisten Michael Harrington und Willy Brandt, steckt der Autor das politische und geografische Terrain seiner Betrachtungen ab. Aktueller Anlass sind die Schwierigkeiten sozialdemokratischer und sozialreformerischer Bewegungen und Parteien in Westeuropa und den USA, im Angesichts vielfältiger und komplexer neuer Herausforderungen und beschleunigten gesellschaftlichen Wandels ideologisch fundierte, angemessene und attraktive Programmatik und Strategie zu entwerfen und umzusetzen. „Dritte Wege“ à la Blair & Schröder, dies wird deutlich, hält er für ein „electoral device“ (S. 373) und nicht für hinreichend, um zu einer solidarischeren, humaneren Gesellschaft zu kommen.

Bereits im ersten Absatz des Buches formuliert Birnbaum eine Erkenntnis, die zugleich tröstet und anspornt, und nur in solchen historischen Reflexionen glaubwürdig aufkommen kann. Im Kern der zeitgenössischen Selbstvergewisserungen und Neupositionierungen sozialdemokratischer und sozialistischer Parteien in Europa handele es sich letztlich um Grundfragen, die so alt seien wie diese politischen Bewegungen selber, genau hierdurch würden Profil und Identität erzeugt (darunter insbesondere das Verhältnis zum Markt). Die jeweiligen theoretisch-konzeptionellen und praktisch-politischen Positionierungen zu Kolonialismus, den beiden Weltkriegen, der russischen Oktoberrevolution, wirtschaftlich-technischen und kulturellen Entwicklungen, Dekolonialisierung, Geschlechter- und ökologischer Frage, prägten die progressiven Parteien und Bewegungen. Birnbaum definiert Sozialismus als „a project that intends the transformation of human society by enlarging the sovereignity of its members, by extending the domain of reason to economic and social processes otherwise thought immutable. Socialism seeks to domesticate the market and terminate unnecessary human inequalities. It attempts to extent primary solidarities, with due attention to scale, to the entire structure of society. Socialism entails a radical and thorough practice of democracy - and that in turn depends upon a society of democrats, citizens, and humans able to act with generosity and intelligence, knowledge and devotion.“ (S. 6) Er stellt zugleich die Parallelen zu jüdisch-christlichen Glaubensformen heraus, erinnert an unterstützende religiöse Strömungen, und macht damit verbunden auf einen singulären Dualismus des Sozialismus aufmerksam: „as a secularized church of salvation and a profane social movement“ (S. 12).

In den folgenden Kapiteln entfaltet Birnbaum seine Sichtweise auf die Entwicklungen der sozialdemokratischen und sozialistischen Aktivitäten in Europa und die sozialreformerischen Versuche in den USA im Verlauf des letzten Jahrhunderts. Die Voraussetzungen auf beiden Kontinenten waren teilweise sehr unterschiedlich, insbesondere hinsichtlich der politischen Systeme und Kulturen, beginnend mit Zarismus und Kaisertum diesseits, und (beschränkter) Demokratie jenseits des Nordatlantik. In den verschiedenen Ländern entwickelten sich unterschiedliche progressive Parteien und Bewegungen. Birnbaum beschreibt und kommentiert die Oktoberrevolution, ihre vielfältigen Folgen; die 30er Jahre mit Überwindung der Weltwirtschaftskrise, New Deal, Faschismus; Neuanfänge nach dem Zweiten Weltkrieg mit den verschiedenen Varianten von Sozialstaatsmodellen, dem Nachkriegsboom (dem „Goldenen Zeitalter“), den mediterranen (Spanien, Italien) und den angelsächsischen Sozialismustypen (Großbritannien und USA).

„The societies of the European Union and the United States have profound traditions of solidarity institutionalized in the redistributive mechanisms and social insurance systems of their welfare states.“ (S. 366) Doch die Dominanz des Kapitals, insbesondere die Mobilität auf den Finanzmärkten, sei immer noch das zentrale Problem. „The rhetoric of economic constraint remains dominant, but we also hear, if faintly, the language of social possibility. The reactivation of the European socialist movement, and of a broad coalition for social reform in the United States remains extremely difficult, but it is not impossible.“ (S. 373) Zwar sei der politische und soziale Aktivismus verschwunden, Parteien und Gewerkschaften würden von professionellen Personen gemanagt, doch in neuen sozialen Bewegungen und Aktivitäten jenseits etablierter Politikinstitutionen bestehe ein großes Potenzial mündiger und aktiver Bürger. Es bestünden reale Möglichkeiten zur Regulierung der Finanzmärkte, einer Neuorganisation der Arbeit und der Geschlechterverhältnisse, eines neuen Verhältnisses zur Natur. Ansätze dazu gebe es beiderseits des Nordatlantik, doch sei zu deren Verbreitung eine neue gesellschaftliche Analyse erforderlich. Zu viele Intellektuelle aber seien fatalerweise mit Themen beschäftigt, die weit entfernt seien von den Lebenswirklichkeiten der Mitmenschen und „Identitätspolitik“ oder „Dekonstruktivismus“ in den Vordergrund stellten (S. 377). Zudem hätten die politischen Eliten ihre Wählerschaften zu einseitig auf eine „democracy of consumption“ orientiert. Gerade angesichts aufkommender Fremdenfeindlichkeiten, Rassismen, Provinzialisierungen bestehe die Gefahr von Regression. Daher müssten sich die progressiven Kräfte auf drei Themen konzentrieren: „the political control of the market, the redefinition of work, and civic education. There are elements in the political and social traditions of the Western societies that could serve as beginning points for new programs of reform.“ (S. 378) Allerdings werden diese von Birnbaum nur knapp und kursorisch benannt. Bezug nehmend auf den US-Sozialisten Eugene Debs schließt Birnbaum in typisch pragmatischer Haltung sein Buch: „Not a promised land, but a terrain of dialogue and experiment is what remains to be cultivated to replace the immensely fragile and profoundly spurious order of our societies.“ (S. 382)

Die von Birnbaum niedergeschriebenen Selbstvergewisserungen auf der Grundlage breiter historischer Reflexionen, die sich häufig auf persönliche Erfahrungen und Erlebnisse berufen, hätten etwas systematischer ausfallen können. Dennoch enthält der Band zahlreiche Überlegungen und Anregungen, die es wert sind, berücksichtigt zu werden - in Westeuropa, insbesondere aber in den USA. Dort ist der Adressatenkreis zwar kleiner, aber es formieren sich seit Seattle (Anti-WTO-Demonstrationen), spätestens aber seit dem ominösen Präsidentenwahlausgang vom November 2000, neue gesellschaftliche Gegenbewegungen. Humanisierung und sozial-ökologischer Umbau unserer Gesellschaften bleiben jedenfalls nicht langweilig. Es gilt, sie - auf der Basis der vielen bisherigen Erfahrungen - erfolgreicher zu gestalten.

Edgar Göll
Institut für Zukunftsstudien und Technologiebewertung Berlin

 

Robert Ladrech:

Social Democracy and the Challenge of European Union

Boulder London 2000
Lynne Rienner Publishers, 165 S.

Rechtzeitig zum Parteikongress der Europäischen Sozialdemokraten (SPE) veröffentlichte die SPD am 30. April 2001 ihren Entwurf für einen Leitantrag zur Europapolitik. Sie positionierte sich damit in einer Debatte zur Zukunft Europas, an der auch andere prominente Sozialisten und Sozialdemokraten teilgenommen haben (Blair, Delors, Jospin, Clement). Alle Beteiligten sind sich in den inhaltlichen Zielen relativ einig, also darin, was Europa mit der Integration erreichen will (Wohlstand, soziale Gerechtigkeit, Sicherheit etc.). Die Unterschiede bestehen mehr bei den Verfahren, den institutionellen Fragen und der Reform wichtiger Politiken. Dieser Zustand umschreibt die nicht ganz einfache Situation, in der sich Europas Sozialdemokraten gegenüber der EU befinden. Wer die tieferen Ursachen und Auswirkungen dieses Dilemmas verstehen will, kann sich Rat bei Robert Ladrech holen.

Der Rat ist umso leichter anzunehmen, als der Autor ein angenehm knappes Büchlein vorgelegt hat, das klar gegliedert ist. Dabei ist es meist hoch konzentriert. Ladrech hat sich tief in die relevante Literatur sowohl zum Thema europäische Sozialdemokratie als auch europäische Integration eingearbeitet und dabei – was einem Briten besonders hoch anzurechnen ist – offensichtlich auch französische Texte (im Original!) und deutsche Autoren wie Scharpf, Streeck, Wessels, Maurer sowie natürlich Politiker berücksichtigt. Selbst Portugiesen, Griechen, Österreicher, Niederländer und Italiener kommen zu Wort.

Ausgangspunkt von Ladrechs Überlegungen ist Europas „sozialdemokratischer Augenblick“, als nach den deutschen Wahlen 1998 die wichtigsten und meisten Mitgliedstaaten sozialdemokratisch (mit-)regiert wurden. Für Ladrech ist dieser Augenblick Anlass zum Rückblick und er kommt zu dem Schluss, dass Europas Sozialdemokraten in den 90er Jahren große Fortschritte in ihrer organisatorischen Vernetzung und politischen Koordination gemacht haben. Allerdings sind die Unterschiede und nationalen Vorbehalte noch erheblich. Ladrechs begründete Vermutung ist, dass sie auch nicht so bald überwunden werden, auch wenn Ignazio Silones Dictum „Nichts nationalisieren die Sozialisten so schnell wie den Sozialismus“ vielleicht nicht mehr in vollem Umfang gilt.

Die Hindernisse auf dem Weg zu einer gemeinsamen Programmatik und Politik der europäischen Sozialdemokratie zur europäischen Einigung sind auch beachtlich. Ladrech analysiert zunächst die Herausforderungen, vor die der Integrationsprozess alle Parteien stellt: das legendäre „Demokratiedefizit“ der EU mit seiner Dominanz der Regierungen, der Schwäche des Parlaments und der ebenso schwachen Rolle nationaler Parlamente (Ausnahme: Dänemark). Für die Sozialdemokratie ist die Herausforderung doppelt, da ihre Agenda der „Zähmung des Marktes“ durch das Binnenmarktprojekt von 1985-92 und die Währungsunion besonderen Belastungen ausgesetzt ist.

In der Phase der konservativ-liberalen Dominanz in den 80er Jahren haben sich die europäischen Sozialdemokraten dieser Herausforderung gestellt und versucht, gemeinsame Gegenkonzepte für eine „Sozialdemokratisierung der EU“ zu entwickeln. Als hilfreich hat sich dabei jener Kurswechsel erwiesen, der als „Dritter Weg“, „Neue Mitte“ oder „Modernisierung der Sozialdemokratie“ in die Debatte einging. Er schaffte den Parteien und ihren Führungen mehr Flexibilität. Parallel hat auch die EU die Bedeutung der Parteien stärker anerkannt und Ihnen im Maastrichter Vertrag eine Rolle zugewiesen, die der im deutschen Grundgesetz vorgesehenen Rolle nahe kommt. In der Tat kann Ladrech eine positive Bilanz für die SPE ziehen. Ihre koordinatorischen und programmatischen Anstrengungen waren insofern von Erfolg gekrönt, als seit Mitte der 90er Jahre sozial- und beschäftigungspolitische Belange in der EU (im Amsterdamer Vertrag, bei diversen Gipfeln) eine zunehmende Prominenz gewannen.

Das Buch bietet einen guten Einstieg in die Probleme der Mehrebenendemokratie, der politischen Steuerung von Integrationsprozessen und moderner Parteiensoziologie. Dem Rezensenten fiel nur ein Fehler auf: Auf Seite 26 wurde 1996 als Jahr der Referenden in den EFTA-Beitrittsländern angegeben, ein Lapsus, den der Autor selbst auf Seite 74 „korrigiert“. Ein kleines Desideratum ist die Vernachlässigung der regionalen Ebene, die jedenfalls in Deutschland nicht unerheblich ist. Auch die Erweiterungsproblematik, in der die Positionen der nationalen Sozialdemokratien potenziell auseinandergehen und sich die Frage der Integration der Mitgliedsparteien der Sozialistischen Internationale in die erweiterte SPE stellt, glänzt durch Abwesenheit. Trotzdem ist dies ein empfehlenswerter und umfassender Einstieg in das Thema „Sozialdemokratie und Europäische Integration“.

Michael Dauderstädt
Friedrich-Ebert-Stiftung Bonn

 

Lucjan T. Orlowski (ed.):

Transition and Growth in Post-Communist Countries. The Ten Year Experience

Cheltenham / Northampton 2001
Edward Elgar, 316 S.

Jan Delhey:

Osteuropa zwischen Marx und Markt. Soziale Ungleichheit und soziales Bewusstsein nach dem Kommunismus

Hamburg 2001
Reinhold Krämer Verlag, 335 S.

Mittel- und Osteuropa wird häufig nur unter politischem Vorzeichen gesehen – sei es unter der Perspektive der Osterweiterung, den Krisen auf dem Balkan oder der schwierigen Demokratisierung in vielen Ländern der ehemaligen Sowjetunion. Selbst dann, wenn man in Deutschland oder „im Westen“ über die wirtschaftliche Seite nachdenkt, dominieren die Aspekte, die uns berühren, wie Migration, Chancen für Investitionen, der Außenhandel und die damit verbundenen Probleme der Konkurrenz. (West-)Europa fürchtet sich vor der Instabilität in dieser Nachbarregion und ihrem möglichen Herüberschwappen in die eigene Wohlstandsinsel.

Dabei ist es für die Stabilität dieser Region langfristig wohl am wichtigsten, dass dort ein kräftiges Wirtschaftswachstum in Gang kommt, das den Menschen zu Wohlstand verhilft, und dass eine kluge Sozialpolitik auch jene Bevölkerungsgruppen mitnimmt, die nicht zu den Gewinnern einer – selbst keineswegs gesicherten - Modernisierung zählen. Es sind genau diese Kernfragen der Entwicklung in Mittel- und Osteuropa, denen sich der von dem polnischen Wirtschaftswissenschaftler Lucjan Orlowski herausgegebene Sammelband widmet. Orlowski ist es dabei gelungen, eine hochkarätige Gruppe von Autoren zu versammeln, die sich unterschiedlichen Aspekten dieser Problematik widmen. Die Beiträge sind in drei große Kapitel geordnet, die sich zuerst mit den langfristigen, strukturellen Voraussetzungen von Wachstum in diesen Ländern, zweitens mit den makroökonomischen Bedingungen und drittens mit den sozialen Sicherungssystemen befassen.

Die beiden Hauptbeiträge im ersten Kapitel folgen einem bekannten Muster akademischer Papiere: eine Hypothese wird quantifiziert und einer Regressionsanalyse auf der Basis umfangreicher Daten aus verschiedenen Ländern und/oder Zeiträumen unterworfen. Der Erkenntniszuwachs jenseits einer Fülle statistischer Informationen hält sich aber in Grenzen. Der umfangreiche Eingangsbeitrag von Stanley Fisher und Ratna Sahay vom Internationalen Währungsfonds führt die unterschiedliche Wachstumsleistung der Übergangsökonomien vor allem auf die unterschiedlichen Reformfortschritte zurück, wobei die entschlossensten Reformer auch diejenigen Gesellschaften waren, die dem Westen am nächsten lagen, kürzer unter kommunistischer Kontrolle und vor dieser schon relativ hoch entwickelt waren. Der zweite Beitrag von Warner konzentriert sich auf die Chancen dieser Länder, sich dem Einkommensniveau der EU anzunähern und kommt weitgehend zum gleichen Ergebnis. Für den Rezensenten spannender waren die Kommentare des ehemaligen ungarischen Finanzminister Bokros, der mit einigen Beispielen sowohl die Datenmunition der ökonometrischen Kanonen als auch die mit ihnen erschossenen Spatzenergebnisse relativierte, indem er u.a. auf die wenig beachteten Konjunkturzyklen während der Planwirtschaft , also vor dem Systemumbruch, hinwies. Der Umbruch von 1989 traf die einzelnen Länder in unterschiedlichen Konjunkturphasen.

Im zweiten Kapitel befassen sich mehrere Autoren mit unterschiedlichen Aspekten der Öffnung der Übergangsökonomien für Kapitalströme, wie die mögliche Ansteckung durch Währungskrisen in Asien und Russland und die mögliche einseitige Übernahme des Euro. Vor allem der diesbezügliche Beitrag von Bratkowski und Rostowski verdient eine größere öffentliche Beachtung. Sie gehen von der oft vernachlässigten Frage aus, wie sich finanzielle Stabilität und die im Aufholprozess notwendige reale Aufwertung miteinander ohne Finanzkrisen verbinden lassen. Eine einseitige Übernahme des Euro hätte hier den Vorteil der Sicherung vor spekulativen Attacken auf eine eigene Währung, ohne dass sich das Land in die wirtschaftspolitische Zwangsjacke der aus Brüssel und Frankfurt verordneten Wirtschaftspolitik einbinden müsste.

Im letzten Kapitel beschäftigen sich sechs Autoren mit den Optionen der sozialen Sicherung in Mittel- und Osteuropa. Zwei umfangreichere Beiträge von Barr (allgemein zum Wohlfahrtsstaat mit Ausnahme des Gesundheitswesens) und Rutkowksi (zum Rentensystem) werden von je zwei Experten kommentiert. Insgesamt erhält der Leser einen vorzüglichen Überblick über die Struktur der sozialen Sicherungssysteme, ihre Reformen seit 1989 und die anstehenden Probleme. Während die Hauptartikel vor allem durch klare Strukturierung und Datenvielfalt bestechen, geben die Kommentare oft erstaunliche Einsichten auf wichtige Aspekte, so z.B. Golinowskas Hinweis auf die Erwartungen insbesondere der polnischen Bevölkerung an den Systemwechsel, nämlich einen sozialistischen Wohlfahrtsstaat mit kapitalistischer Wirtschaft, oder Schmähls Hinweis darauf, dass unterschiedliche Rentensysteme keineswegs unterschiedliche Sparquoten bedeuten müssen, selbst wenn die Vermögensbestände in den Rentenfonds gewaltig differieren (Vergleich Niederlande-Deutschland).

Den Schluss des Buches bildet das Protokoll einer Podiumsdiskussion mit prominenten politischen und wissenschaftlichen Exponenten des Transformationsprozesses (u.a. Vaclav Klaus, Leszek Balcerowicz, Jeffrey Sachs). Die Beiträge geben einen kurzen Einblick in die politische Dimension der Transformation, bleiben aber naturgemäß eher anekdotisch und eklektisch. Damit ist auch gleich ein erstes Defizit dieses Sammelbandes benannt: er konzentriert sich überwiegend auf die volkswirtschaftliche Problematik. Selbst dort bleiben wichtige Aspekte weitgehend ausgeblendet, wie etwa der Außenhandel, die Modernisierung der Wirtschaftsstruktur, der Arbeitsmarkt, das Bankensystem, die alle nur kursorisch behandelt werden. Der politische Prozess der Demokratisierung und die Verkettung von Politik (im Sinne von Macht, Repräsentation, Recht, nicht von Wirtschaftspolitik) und Wirtschaft wird ebenfalls nur am Rande behandelt. Doch in seinen zentralen Fragestellungen (Wachstum, Währungs- und Sozialpolitik) setzt dieser Sammelband zweifellos Maßstäbe, auch in der bei Tagungsbänden keineswegs selbstverständlichen editorischen Homogenität.

Was Orlowski und seine anderen Autoren an ökonomischem Tiefgang haben, wird man bei Delhey zwar vermissen, man wird dafür aber durch eine Vielfalt mehr soziologisch-politischer Daten und Analysen entschädigt. Diese konzentrieren sich auf die – bei Orlowski eher am Rand behandelte – Frage der Armut und Ungleichheit in Mittel- und Osteuropa. Im Zuge der Osterweiterung der Europäischen Union richtet sich vor allem in den östlichen EU-Mitgliedstaaten wie Deutschland oder Österreich der sorgenvolle Blick auf die soziale Situation in den Kandidatenländern. Befürchtet man doch, dass Armut und Unzufriedenheit die Menschen dort zur Flucht nach dem scheinbar viel besseren Westen veranlassen könnten – eine Möglichkeit, die zwar auch schon heute besteht und genutzt wird, die aber nach einem Beitritt im Rahmen der Freizügigkeit legal wäre. Selbst wenn keine Migration da wäre, blieben die westlichen Wohlfahrtsstaaten nicht unberührt vom Elend des Ostens. Denn es zwänge die Menschen dort, schlecht bezahlte Jobs, die mit Arbeitsplätzen hier konkurrieren, zu akzeptieren oder gar nach illegalen Einnahmequellen zu suchen. Es gibt also genügend hautnahe Gründe – von akademischen und altruistischen Motiven ganz abgesehen – sich mit der sozialen Lage in Mittel- und Osteuropa zu beschäftigen. Das Bild, das sich bietet, ist beunruhigend, aber nicht ganz entmutigend. Es lohnt sich aber, näher hinzusehen, wobei wir erst einmal dem vorliegenden Buch folgen wollen.

Delhey beginnt mit einer Darstellung des Transformationsprozesses, die von einer knappen Beschreibung der sozialistischen Verhältnisse über die unterschiedlichen Transformationspfade zur heutigen (bzw. der zum Zeitpunkt des Abschlusses seines Manuskriptes statistisch erfassten) Situation reicht. Die Unterschiede zwischen den mittel- und osteuropäischen Ländern sind dabei bemerkenswert und reichen – was oft unterschätzt wird – in die sozialistische Zeit zurück. Delhey beschränkt sich dabei auf Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn, Slowenien, Bulgarien und Ostdeutschland, das offensichtlich einen Sonderfall darstellt, der aber interessante Vergleiche und Kontrastierungen erlaubt. Leider ist vor allem die Darstellung des Transformationsprozesses sehr oberflächlich und kaum mit den anschließend behandelten Ergebnissen in Form von Armutsentwicklung etc. verbunden.

Delhey stellt sehr knapp zwei Variablen des Transformationsprozesses dar: die Strategien und die politischen Dominanzverhältnisse. Bei den Strategien unterscheidet er wie oft üblich zwischen Gradualismus und Schocktherapie. Diese Unterscheidung ist wenig aussagekräftig, oft überzogen und es wird auch nicht klar, ob etwa Schocktherapien – wie oft gern unterstellt – sozial belastender sind als gradualistische Strategien. Bei den politischen Variablen konzen-triert sich Delhey auf die Rolle sozialdemokratischer und sozialistischer (d.h. vor allem post- und reformkommunistischer) Parteien. Auch hier bleibt er aber die Analyse der Beziehung zu den ökonomischen und sozialen Resultaten schuldig (Der Rezensent vermutet, dass dieser Zusammenhang insofern schwach ist, als auch „linke“ Parteien meist den Reformkurs konsequent fortsetzten). Was insbesondere in diesem Kontext fehlt, ist eine detaillierte Darstellung der Reform der Sozialpolitik in Mittel- und Osteuropa, von der man ja eine Beeinflussung der sozialen Lage einschließlich der Einkommensverteilung erwarten sollte (In der Tat hat etwa die großzügige Rentenpolitik in Polen während der berüchtigten Schocktherapie von Balcerovic dafür gesorgt, dass die Einkommensposition der Rentner sich relativ gehalten, ja gar verbessert hat). Die Darstellung der sozialpolitischen Reformen erfolgt im Buch sehr knapp und spät als Rückwirkung der Einstellungen der Bevölkerung auf eineinhalb Seiten (S.227-228).

Recht solide und detailliert ist dagegen die Darstellung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung von 1989-1997 (in letzterem Jahr endet die Erhebung). Ihr folgen mehrere Kapitel mit insgesamt über 100 Seiten, die sich der subjektiven Seite der Problematik widmen, also den Wahrnehmungen, Einschätzungen und Wünschen der Bevölkerung in Mittel- und Osteuropa bezüglich ihrer sozialen Lage. Delhey untersucht zahlreiche Dimensionen des sozialen Bewusstseins und unterwirft sie aufwendigen statistischen Analysen, die leider manchmal schwer nachzuvollziehen sind. Es gelingt ihm aber durchaus, den Leser dann durch Zusammenfassungen wieder „mitzunehmen“. Den Abschluss des Buches bilden Vergleiche zwischen postkommunistischen und traditionell kapitalistischen Ländern, also zwischen Ost und West sowie ein Ausblick auf mögliche künftige Entwicklungen. Hier vermisst der Rezensent allerdings die Behandlung einer eigentlich naheliegenden Frage: Wie sieht es mit dem EU-Beitritt aus? Alle behandelten Länder sind Kandidaten, wenn auch mit unterschiedlichen Beitrittsaussichten. Es wäre sowohl interessant zu sehen, inwieweit sich die Beitrittsvorbereitungen auf die Politik und das Bewusstsein in den Ländern ausgewirkt haben, als auch, wie sich der Beitritt von Ländern mit bestimmten sozial- und gesellschaftspolitischen Einstellungen auf die künftige Entwicklung europäischer Politik auswirken wird. Delhey wäre eigentlich optimal platziert (gewesen), diese Fragen zu analysieren. Aber wer immer darüber nachdenken will, sollte schon mal mit seinem Buch anfangen, um die Ausgangslage zu verstehen.

Michael Dauderstädt
Friedrich-Ebert-Stiftung Bonn

 

Welsch, Johann:

Globalisierung, neue Technologien und regionale Qualifizierungspolitik Welche Regionen sind die „Gewinner„ der Informationsgesellschaft?

Marburg 2000
Metropolis, 134 S.

Die Frage im Untertitel klingt interessant: Welche Regionen werden die Gewinner der Informationsgesellschaft sein? Doch Regionen werden vom Autor nicht benannt. Seine Antwort ist allgemeiner: Es werden die Regionen sein, die sich den Herausforderungen der globalen Informationsgesellschaft am besten und schnellsten anpassen können. Und wie sie das durch eine regionale Qualifizierungspolitik machen können, versucht der Autor, Professor an der Fachhochschule Wiesbaden, in dem vorliegenden Buch zu vermitteln. Handlungsspielräume für die regionalen Akteure seien vorhanden, wenn auch begrenzt: Eine Reihe von Faktoren, z.B. die Politik auf nationaler Ebene und Unternehmensstrategien, sind nicht oder kaum beeinflussbar. Doch regionale Qualifizierungspolitik ist machbar.

Zu diesem Ergebnis kommt Welsch erst nach Darstellung der allgemeinen Entwicklungen. Der Weg ins 21. Jahrhundert werde durch vier Megatrends geprägt:

·        die Globalisierung der Märkte die und Internationalisierung der Produktion,

·        die schnelle Verbreitung der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien,

·        die Tertiarisierung der Wirtschaftsstrukturen und

·        die Wissensintensivierung der Beschäftigung.

Diese Ausführungen geben in komprimierter Form das wieder, was man auch in anderen Veröffentlichungen zur Globalisierung und zur Informationsgesellschaft lesen kann. Was aber haben diese Megatrends mit den Regionen zu tun? Welsch argumentiert, dass es im Zuge dieses Prozesses zu einer verschärften Standortkonkurrenz zwischen den Regionen komme. Dabei verlieren die traditionellen Standortfaktoren wie natürliche Ressourcen oder Kapital an Bedeutung. Humankapital dagegen wird im Sinne der Verfügbarkeit qualifizierter Arbeitskräfte nach Welsch zum entscheidenden Faktor. Die Regionen, denen die Qualifizierungsprozesse am ehesten und am besten gelingen, können ihre Position im regionalen Standortwettbewerb ausbauen und ein hohes Beschäftigungs- und Einkommensniveau erreichen.

Die Kombination von regionalen, immobilen mit den mobilen Faktoren sei die Basis für die Steigerung der regionalen Wertschöpfung. Deshalb komme es für die Regionen darauf an, die Qualität ihrer komplementären, immobilen Faktorbestände zu steigern. Eine besondere Bedeutung haben dabei regionale Netzwerke, gebildet von den lokalen Institutionen und der lokalen Kultur, der Wirtschaftsstruktur und der Organisationsstruktur der ansässigen Unternehmen. Belegt wird dies am Fall von Silicon Valley, wo Welsch besonders günstige Bedingungen für die Herausbildung eines innovations- und wettbewerbsfähigen Netzwerkes sieht. Doch der Autor warnt vor zu viel modischem Enthusiasmus: Regionale Netzwerke können auch für den Niedergang von Regionen verantwortlich sein.

Die eingangs genannten Megatrends „Tertiarisierung“ und „Wissensintensivierung“ zeigen sich auch auf regionaler Ebene. Der Autor belegt dies am Bespiel einer von ihm durchgeführten Studie für den Kreis Groß-Gerau bei Frankfurt. Dort zeigt sich etwa der Prozess der Tertiarisierung anhand des Wegfalls von 16 Prozent aller industriellen Arbeitsplätze in den Jahren 1991 bis 1996, bei einer Arbeitsplatzzunahme im Dienstleistungsbereich in fast gleicher Höhe. Wissensintensiverung: Während sich die Zahl der Erwerbstätigen mit Hauptschulabschluss um 22 Prozent verringerte, stieg die Zahl derjenigen mit Hochschulabschluss um etwa 46 Prozent. Dem Landkreis Groß-Gerau ist es also in diesem Zeitraum gelungen, eine deutliche Höherqualifizierung seiner Erwerbstätigen zu realisieren.

Für die Darstellung der bundesweiten Zukunftstrends auf dem Arbeitsmarkt greift der Autor auf eine Studie des Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung/prognos von 1998 zurück. Diese betrachtet einerseits den Qualifikationsbedarf auf der Ebene der Tätigkeiten, zum andern auf der Ebene der formalen Bildungsabschlüsse. Nach diesen Prognosen ist zu erwarten, dass ungelernte Kräfte in Zukunft kaum noch gebraucht werden, während die Nachfrage nach Hochschulabsolventen bis zum Jahr 2010 um rund 40 Prozent steigen wird. Die langfristigen Veränderungstendenzen der Tätigkeitsstruktur zeigen folgende Trends: Dienstleistungen nehmen zu, aber nicht im gesamten Spektrum, sondern in den sogenannten Sekundären Dienstleistungsfunktionen Organisation und Management, Forschung und Entwicklung. Einfache Hilfstätigkeiten dagegen werden in Zukunft dramatische Bedeutungsverluste verzeichnen.

Praktische Ansätze für die Gestaltung einer regionalen Qualifizierungspolitik entwickelt der Autor im achten Kapitel. Dabei gibt er zu bedenken, dass strukturelle Schwächen nicht von heute auf morgen überwunden werden können. Die Ansiedlung neuer Unternehmen wäre zwar hilfreich, doch angesichts der geringen Erfolgsaussichten könne man darauf allein nicht bauen. Deshalb sei es wichtig, die „endogenen“ Potenziale der Region zu erschließen. Entsprechend seinem Thema konzentriert sich der Autor auf den Faktor „menschliches Arbeitsvermögen“ und dessen Weiterentwicklung durch Qualifizierungsprozesse. Da das deutsche Bildungssystem weitgehend auf Bundes- und Länderebene geregelt wird, verbleiben der regionalen Qualifizierungspolitik nur im Bereich der beruflichen Weiterbildung Gestaltungsmöglichkeiten. Als wichtige, aber schwierige Aufgabe sieht der Autor hier die Ermittlung des konkreten Qualifizierungsbedarfs. Schwierig, weil die bundesweit ermittelten Trends auf die einzelne Region nicht übertragbar sind. Befragungen haben die grundsätzliche Schwierigkeit, dass man den Bildungsbedarf nicht einfach abfragen kann, da er in kleineren Unternehmen nicht bekannt ist. Noch schwieriger wird es, wenn der zukünftige Qualifikationsbedarf ermittelt werden soll. Denn den kennt noch niemand. Weitere wichtige Aufgaben sieht der Autor bei der Verbesserung der Transparenz auf dem Weiterbildungsmarkt, der betrieblichen Qualifizierungsberatung, der Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Weiterbildungsträgern und der Qualitätssicherung.

Durch welche Instrumente und welche Institutionen sollen diese Aufgaben umgesetzt werden? Der Autor schlägt fünf konkrete Ansatzpunkte vor:

§         Einrichtung einer Weiterbildungsstelle mit den Aufgaben, die regionale Weiterbildungslandschaft zu beobachten, mehr Transparenz herzustellen, die Betriebe in Zusammenarbeit mit den Kammern zu unterstützen,

§         Integration von Qualifizierungs-, Wirtschafts- und Technologieförderpolitik, um Synergieeffekte zu ermöglichen,

§         regelmäßige Berichterstattung über Weiterbildungsmaßnahmen in der Region,

§         Aufbau regionaler Qualifizierungsnetzwerke durch die verschiedenen Bildungsträger,

§         regelmäßige Durchführung von Qualifizierungskonferenzen, an denen alle Bildungsträger der Region sowie Repräsentanten der Wirtschaft und der Gewerkschaften teilnehmen.

Das Buch scheint mir besonders für Praktiker in regionalen und kommunalen Institutionen gut geeignet zu sein. Es ist übersichtlich gegliedert und gut lesbar. Es vermittelt notwendiges Hintergrundwissen über die aktuellen Trends auf globaler und nationaler Ebene und analysiert ihre Auswirkungen für die Regionen. Die Handlungsspielräume für regionale Akteure werden realistisch ausgelotet – ohne übertriebenen Optimismus. Für diesen Rahmen entwickelt der Autor sehr praxisnahe Anregungen. Unmittelbar umsetzbare Rezepte werden nicht angeboten, was wegen der sehr unterschiedlichen Bedingungen in den einzelnen Regionen auch nicht möglich ist. Doch für Bemühungen auf regionaler Ebene stellen seine Ansatzpunkte einer regionalen Weiterbildungspolitik eine wertvolle Diskussions- und Konzeptionsgrundlage dar. Bleibt nur zu hoffen, dass sie dort auch aufgegriffen werden.

Helmut Zell
Remagen

 

Rainer Noltenius / Volker Zaib (Hg.):

Gibt es ein Leben ohne Arbeit? Arbeitslosigkeit in Kunst und Medien - Mangel und Hoffnung

Essen 2000
Klartext, 160 S.

Unter dem Titel „Gibt es ein Leben ohne Arbeit?“ organisierte das Fritz-Hüser-Institut im November 1998 in Dortmund aus Anlass seines 75jährigen Bestehens eine Veranstaltungsreihe mit internationaler Beteiligung, die die dramatischen Entwicklungen der Arbeitswelt thematisierte. Zugleich wurde eine Ausstellung über Arbeitslosigkeit in Kunst und Medien gezeigt. Der vorliegende Band enthält die Referate und Diskussionsbeiträge, kann aber zugleich als Ausstellungskatalog verwendet werden.

Ausgangspunkt der Beiträge ist eine Bestandsaufnahme der Entwicklungstendenzen der Arbeitsgesellschaft. Neue Technologien senken den notwendigen Aufwand an menschlicher Arbeitskraft und sorgen für steigende Produktivität. Während in der Erwerbsarbeit immer weniger Menschen immer mehr arbeiten, expandieren deregulierte Beschäftigung und Arbeitslosigkeit. Von Politik und Ökonomie erzeugte illusionäre Hoffnungen („Arbeitsplatzwunder“) laufen Gefahr, enttäuschte Menschen zu willigen Objekten demagogischer Kräfte zu machen. Auch Wirtschaftswachstum wird strukturelle Arbeitslosigkeit nicht beseitigen können: Florierende Unternehmen stecken ihre Gewinne vor allem in die Rationalisierung. Vor diesem Hintergrund ist für alle gesellschaftlichen Kräfte ein Nachdenken über die Zukunft der Arbeit dringend angesagt.

Arbeit und Selbstwert - Positionen

Der Literaturwissenschaftler Walter Fähnders skizziert in seinem Artikel „Vom Recht auf Faulheit zu den Glücklichen Arbeitslosen. Traditionen der Arbeitskritik und der Arbeitsverweigerung“ kritische Positionen zum Arbeitsethos. Vor allem die deutsche und österreichische Arbeiterbewegung neigten zu einer Idealisierung entfremdeter Lohnarbeit (so wird in der schönen Hymne der österreichischen Sozialdemokratie in allen Strophen der Refrain „Die Arbeit hoch!“ gesungen). Anders der französische Sozialist Paul Lafargue, der mit seiner 1880 erschienenen Kampfschrift „Das Recht auf Faulheit“ nicht nur die überlange Regelarbeitszeit seiner Ära geißelte, sondern auch die „Vergötzung“ der Arbeit bei jenen kritisierte, die Opfer von Arbeitszwang und Ausbeutung waren: „Eine seltsame Sucht beherrscht die Arbeiterklasse aller Länder, in denen die kapitalistische Zivilisation herrscht. Diese Sucht ist die Liebe zur Arbeit, die rasende, bis zur Erschöpfung der Individuen und ihrer Nachkommenschaft gehende Arbeitssucht.“ (S.18)

Die „Mußezeit als Zeit für höhere Tätigkeit“ (S.18) ist zur Entfaltung der Persönlichkeit und für kreatives Schaffen unerlässlich. Modelle einer gerechteren Verteilung der Arbeit geben dieser Vorstellung neue Aktualität. Dennoch konstatiert Fähnders, dass vieles vom utopischen und arbeitskritischen Potenzial des 19. Jahrhunderts bis heute verschüttet geblieben ist. Neben Lafargues Standardwerk weist er auch auf Friedrich Schlegels „Idylle über den Müßiggang“ (1799) und Hermann Hesses „Die Kunst des Müßiggangs“ (1904) hin.

Der Historiker Alf Lüdtke beleuchtet im Kapitel „Disziplin, Stolz, Eigensinn: Arbeitserfahrungen in Zeiten der Industriegesellschaft“ anhand dreier Begriffe die gesellschaftliche Entwicklung industrieller Arbeitsgesinnung:

·        Disziplin: Neben der alles beherrschenden Zeitdisziplin steht die Notwendigkeitskooperation, darüber hinausgehend die Solidarität als zentrale Triebkraft proletarischer Organisierung (in sozialistischen und religiösen Milieus), aber auch die Ausgrenzung (von unqualifizierten Arbeitern, Arbeitslosen, Frauen). Auch Ausgegrenzte entwickelten eigene Formen von Solidarität.

·        Eigen-Sinn: Dazu zählen Neckereien und Tagträume ebenso wie Distanzierung voneinander.

·        Stolz: Vor dem Stolz steht die Freisetzung aus beengten Verhältnissen und Zwang, seien sie feudal-herrschaftlicher oder familiärer Art. Vor allem Frauen verschaffte industrielle Lohnarbeit erstmals die Chance, sich ansatzweise patriarchalischer Macht zu entziehen. Ein zentrales Moment des Stolzes ist das aus den Fähigkeiten gewonnene Selbstwertgefühl, dessen stärkster Ausdruck vorzeigbare, gebrauchsfähige Produkte sind. Lüdtke weist die Kontinuität dieses Produktstolzes, die bis zur Rüstungsproduktion des Dritten Reiches reicht, nach. Die pervertierteste Form nahm jene Haltung während des Zweiten Weltkrieges an; Lüdtke zitiert aus Briefen von Wehrmachtssoldaten, „die ganze Arbeit geleistet“ (S.26) hatten.

Der Schriftsteller Josef Reding plädiert für das „Recht auf Arbeit“ für alle und weist auf die verheerenden Auswirkungen der Arbeitslosigkeit hin. Bei seinen Vorschlägen zur Reduzierung von Arbeitslosigkeit appelliert er auch an die Arbeitenden, ihren solidarischen Beitrag (Reduzierung von Überstunden, Jobsharing, Sabbatical) zur besseren Verteilung von Arbeit zu leisten.

Der Kulturhistoriker Hermann Glaser („Die künftige Tätigkeitsgesellschaft. Gegen das heutige Auseinanderdriften von Arbeit und Arbeitslosigkeit“) verlangt die Schaffung einer Tätigkeitsgesellschaft, einer Art zweiten Arbeitsmarkts mit einer Vielzahl sozialer und kultureller Aufgaben. Dazu gehören öffentliche und private Eigenarbeit, Haus- und Erziehungsarbeit, Ehrenamt, Vereinsarbeit, Netzwerkarbeit, Nachbarschaftshilfen, Selbsthilfe und öffentlich gemeinnützige bzw. politische Arbeit. (S. 38) Wenn weniger Lebenszeit in der Erwerbsarbeit verbracht wird, sollte zukünftig Sozialarbeit und Kulturarbeit honoriert werden, um einen Ausgleich zu schaffen; bereits jetzt werden in Deutschland fünfzig Prozent der Arbeitszeit für Arbeiten außerhalb der Erwerbsarbeit aufgewendet.

Immer wieder klingt bei verschiedenen Autoren der Mythos von der Vertreibung aus dem Paradies und damit der Beginn der Menschheitsgeschichte als mit Qual verbundener Arbeitsgeschichte an. Nostalgische Hoffnung auf eine Rückkehr in das Paradies wurde von vorwärts gerichteten Verheißungen einer Befreiung der Arbeit abgelöst. Die Spannung zwischen dem Reich der Notwendigkeit und dem Reich der Freiheit wird weiterhin ein herausforderndes Thema bleiben.

Literatur

Der Abschnitt Literatur beginnt mit einem Auszug aus Erich Kästners Roman „Fabian“ und einer Szene aus F.X. Kroetz´ „Heimkehr“, in der der Dialog eines Paares in die zerstörerische Wirkung der Arbeitslosigkeit auf zwischenmenschliche Beziehungen Einblick gibt.

Im Gedicht  „Sie gehen ins Geschäft“ geht Kurt Tucholsky hart mit Arbeit als alleiniger Sinnstiftung des Lebens zu Gericht. Es ist eine passende Überleitung zu Reinhard P. Grubers provokantem „Manifest der Faulheit“, in dem festgestellt wird: „Sie konnten nur erkennen, weil sie nicht arbeiteten“ (S.57). Als Beispiele werden Buddha, Jesus, Sokrates und Kant genannt.

Die amerikanische Journalistin und Schriftstellerin Karen Rosenberg („Altern in Tillie Olsens Amerika“) setzt sich mit Tillie Olsens Novelle „Erzähl mir ein Rätsel“ auseinander. Es ist ein Werk über den Ruhestand, der für viele Menschen den sozialen Tod bedeutet. Alte Menschen, die ihre frühere Identität und ihr soziales Bezugsfeld verloren haben, ähneln oft Arbeitslosen. Nicht so die Hauptfigur Eva: Nachdem sie sich ein Leben lang nach den Bedürfnissen und Zeitplänen anderer gerichtet hatte, sucht sie nun die Stille, während ihr Partner die Gesellschaft und ein Altersheim vorziehen würde.

Die Literaturwissenschaftlerin Anke Mayer präsentiert in „Bühne frei für Aranüs und Couchpotatos! Kleine Fallstudien zu Arbeitslosigkeit als Thema und Existenzform im Theater“ mehrere Theaterstücke. Die Darsteller sind sowohl professionelle Schauspieler als auch Betroffene: „So wird bei ihnen das Theaterspiel auf einer ganz persönlichen Ebene Ausdruck und eigentlich auch Mittel ihres Widerstandes gegen Ausgrenzung und Nichtwahrnehmung von Arbeitslosen.“ (S.65)

Bildende Kunst

Zu den beeindruckendsten Teilen des Buches zählt der Bildessay mit Reproduktionen aus der Bildenden Kunst, gegliedert in die Abschnitte „Arbeit und Selbstwert“, „Arbeitslosigkeit - Mangel und Hoffnung“, „Freizeit und Muße“. Es werden Radierungen, Lithografien, Holz- und Linolschnitte und Federzeichnungen vom Ende des 19. Jahrhunderts bis zum Ende des 20. Jahrhunderts gezeigt. Einer der am häufigsten vertretenen Künstler ist Fritz Tombrock von der „Künstlergruppe der Vagabunden“, der vom Kunsthistoriker Ralph Lindner („Hans Tombrock - Identität als Behausung. Zum Künstlerhabitus eines Malers der Arbeits- und Wohnungslosen“) vorgestellt wird. Der britische Historiker Simon Dell schreibt „Über die Darstellung der Arbeitslosigkeit in der Kunst der Weimarer Republik“.

Film und Fernsehen

Die Auseinandersetzung mit Arbeitslosigkeit in Filmen, Comics und Fernsehserien geschieht in drei Beiträgen von Karen Rosenberg („Engagierte Kunst in der Öffentlichkeit: Filme zum Thema Arbeitslosigkeit“), Julie Levinson („Chaplin und die Romantisierung von Arbeitslosigkeit im amerikanischen Film“) und Sherry Linkon („Die Abstiegsangst in der amerikanischen Popularkultur der neunziger Jahre“).

Initiativen zu einer anderen Arbeitskultur

Die Veranstaltungsreihe präsentierte auch einen „Markt der Möglichkeiten“, über den Volker Zaib berichtet. Insgesamt acht Initiativen, die einen Beitrag zur Entwicklung einer neuen Kultur der Arbeit leisten, stellten dort die Ergebnisse ihrer Arbeit vor. Dazu zählen u.a.: Depot (ehemalige Straßenbahnhauptwerkstatt, nun Zentrum für Kulturschaffende), Werkkreis Literatur der Arbeitswelt (das Thema Arbeitslosigkeit hat eine lange Tradition), Wohnungslosenzeitschrift BODO, Gib und Nimm Zentrale (Tauschzentrale für Dienstleistungen), Zwischen Arbeit und Ruhestand - ZWAR (Vorbereitung auf Ruhestand).

Großes Aufsehen erregte das 1998 veröffentlichte „Manifest der Glücklichen Arbeitslosen“. Die glücklichen Arbeitslosen sind nach ihrer Selbstbeschreibung „ein loser Haufen in Berlin, der sich für Muße engagiert und gegen die Diktatur der Ökonomie passiven Widerstand leistet.“ (S.66) Der glückliche Arbeitslose, der dem aufreibenden Wettrennen der Arbeitswelt entflohen ist, setzt sich die Rückeroberung der Zeit zum Ziel. Das Recht auf Arbeit, so fordern sie, sollte durch ein „Recht auf Nichtarbeit“ ergänzt werden, das Phasen des freiwilligen Rückzugs aus der Erwerbsarbeit akzeptiert und durch eine finanzielle Grundsicherung ermöglicht wird. (S.66)

Fritz-Hüser-Institut

Die beiden letzten Beiträge beschäftigen sich mit Fritz Hüser und dem von ihm gegründeten Institut. Josef Reding steuert persönliche Erinnerungen an „Fritz Hüser - Mäzen, Mentor, Maßstab“ bei. Hüser war Arbeiter, Sammler, Bibliothekar, Literaturförderer („Gruppe 61“) und übergab 1973 seine Privatsammlung der Stadt Dortmund, die daraus ein Institut machte. Dessen Leiter Rainer Noltenius beschreibt „Das Fritz-Hüser-Institut und seine künftigen Aufgaben“ als einzige Einrichtung in Europa, das die Literatur- und Kulturgeschichte der Arbeiter und Angestellten sammelt, erforscht und darstellt.

Heimo Gruber
Renner-Institut Wien

 

George Joffé (ed.):

Perspectives on Development: The Euro-Mediterranean Partnership

London/Portland, Oregon 1999
Frank Cass, 282 S.

Álvaro Vasconcelos / George Joffé (eds.):

The Barcelona Process. Building an Euro-Mediterranean Regional Community

London/Portland, Oregon 2000
Frank Cass, 237 S.

Die eigenen Interessen im Mittelmeerraum, die politische Krise in Algerien, die Wiederbelebung des Friedensprozesses im Nahen Osten und wohl auch die erstarkte Rolle des vereinten Deutschlands in Zentral- und Osteuropa brachten die Kommission und besonders die Mittelmeeranrainer unter den EU-Staaten dazu, die Zusammenarbeit mit den Mittelmeerdrittländern verstärken zu wollen.

Im November 1995 versammelten sich in Barcelona die Außenminister der 15 EU-Mitgliedstaaten und von zwölf Ländern des südlichen und östlichen Mittelmeerraums (Ägypten, Algerien, Israel, Jordanien, Libanon, Malta, Marokko, Syrien, Tunesien, Türkei, Zypern und die Palästinensische Autonomiebehörde; Libyen verfügt seit kurzem über Beobachterstatus) zur ersten euro-mediterranen Konferenz Die Siebenundzwanzig besiegelten eine neue, umfassende Euro-Mediterrane Partnerschaft. Mit der „Barcelona-Erklärung“ (und dem entsprechenden Arbeitsprogramm) verabschiedeten sie „eine außergewöhnlich ehrgeizige politische Blaupause“ (S. 3), wie Eberhard Rhein von der EU-Kommission in dem Einführungsbeitrag zu dem von George Joffé herausgegebenen Band über die „Euro-Mediter­rane Partnerschaft“ urteilt.

Angestrebt werden

·        die Partnerschaft in Fragen der Politik und der Sicherheit, die rund um das Mittelmeer eine Zone des Friedens und der Stabilität bauen soll, gestützt auf fundamentale Grundsätze einschließlich der Achtung der Menschenrechte und der Demokratie;

·        die Partnerschaft auf wirtschaftlichem und finanziellem Gebiet, die sich einer nachhaltigen und ausgewogenen sozio-ökonomischen Entwicklung der Mittelmeerregion verpflichtet weiß und durch die schrittweise Errichtung einer Freihandelszone bis zum Jahr 2010 (im Einklang mit den WTO-Bestimmungen) einen Raum gemeinsamen Wohlstands anstrebt. Die EU unterstützt diesen Prozess durch erhebliche finanzielle Hilfen für den wirtschaftlichen Übergang und die Bewältigung der damit verbundenen sozialen und wirtschaftlichen Herausforderungen (MEDA-Programm);

- die Partnerschaft im sozialen, kulturellen und menschlichen Bereich, die der Entwicklung menschlicher Ressourcen, dem Verständnis zwischen den Kulturen und dem Austausch unter den Zivilgesellschaften dient.

Der Barcelona-Prozess baut auf den verschiedenen Komponenten der seit den sechziger Jahren entwickelten Mittelmeerpolitik auf, stellt jedoch insofern einen Neuanfang dar, als erstmals ein Rahmen für strategische Beziehungen geschaffen wurde, die über die traditionellen Bereiche des Handels und der Hilfe hinausgehen. Rheins Schlussfolgerungen im Wirtschaftsbereich ist zuzustimmen: Die Errichtung einer Freihandelszone allein ist noch keine Garantie für wirtschaftliches Wachstum und Wohlstand in den Mittelmeerdrittländern - ihre Regierungen und Unternehmen müssen die adäquaten Reformen und Modernisierungen durchführen; der Nord-Süd-Freihandel zwischen der EU und den Partnern muss durch einen Süd-Süd-Freihandel ergänzt werden; die ehrgeizigen Ziele sind nur dann zu erreichen, wenn sowohl die Mittelmeer- als auch die EU-Regierungen dieses kühne politische Projekt weiterhin politisch und finanziell voll unterstützen.

Die folgenden Beiträge wollen sich laut Titel des Sammelbandes mit den Entwicklungsperspektiven der Euro-Mediterranen Partnerschaft befassen. Allerdings wird diese Versprechen nur unzureichend eingelöst. Was sollen etwa jene Beiträge, die sich über Lateinamerikas Weg von der Rückständigkeit zur Entwicklung (Joseph L. Love), die Lehren aus dem südostasiatischen Wirtschaftswunder und seinem Fall (Jonathan Ring) oder über Globalisierung, Kultur und Managementsysteme (Riadh Zghal) und Nutzen und Missbrauch von ‚Kultur‘ (Kevin Dwyer) auslassen und mehr als ein Viertel des gesamten Bandes ausmachen, wenn in ihnen keine oder nur ganz knappe direkte Bezüge zum Thema hergestellt werden?

Die anderen 13 Artikel sind mehr oder weniger deutlich auf das eigentliche Thema fokussiert und sollen die Vorschläge der Euro-Mediterranen-Partnerschafts-Initiative (EMPI) analysieren und ihre Erfolgsaussichten abschätzen. Herausgeber Joffé, stellvertretender Direktor des „Royal Institute of International Affairs“ (später an der London School of Economics and Political Science tätig), verzichtet jedoch leider darauf, diese Beiträge inhaltlich bestimmten Unterthemen zuzuordnen.

Diana Hunt geht auf Entstehung, Ideologie und Inhalt des Washington-Konsensus ein und kommt beim Vergleich mit den Wirtschaftsmaßnahmen der Barcelona-Erklärung zu dem Ergebnis, dass sich diese an den neoliberalen, monetaristischen Washington-Prinzipien ausrichten. Allerdings fielen Inkonsistenzen auf: die EU-südliche Mittelmeer-Realpolitik habe wohl dazu geführt, die EU-Agrarpolitik weitgehend vom Freihandelskonzept auszunehmen und die Freihandelsabkommen bilateral auszurichten. Außerdem setzt sie sich mit der Kritik am Washington-Konsensus auseinander und plädiert für detaillierte Studien, die den Zeitrahmen für den notwendigen Politikwandel und die Auswirkungen der Reformpolitik in den einzelnen Ländern untersuchen. 

Mehrere Beiträge sind eher wirtschaftlichen Fragestellungen gewidmet. Nadia Salah vertritt die Ansicht, sowohl Marokkos Eliten als auch die Unter- und Mittelschichten betrachteten den Barcelona-Prozess als einzigen möglichen Weg, „wie die Europäer zu leben“, und Marokkos Unternehmen würden auf den Pfad einer „Euro-Globalisierung“ geschickt. Die damit verbundenen Modernisierungen seien sehr komplex und würden sich als sehr schwierig erweisen. John Marks wägt Chancen und Gefahren der EMPI, „ein Kind des Globalisierungszeitalters“, für die Mittelmeerländer ab. Falls die EMPI-Abkommen keine Investitions- und Wachstumsschübe in den südlichen Mittelmeerländern erreichen, wie sie bei den asiatischen Tigern zu beobachten waren, werde es zu einer asymmetrischen Nord-Süd-Beziehung kommen. Für Grahame Thompson sind Globalisierung und Regionalisierung keine Gegensätze, sofern der Regionalismus offen bleibe. Alfred Tovias geht der Frage nach, welche Vor- und Nachteile es für die südlichen Mittelmeeranrainer bringt, dem EU-„Hub“ beizutreten. Bernhard Hoekmann lotet die Möglichkeiten aus, ob und wie die Freihandelsabkommen einen regionalen Weg zur globalen Liberalisierung darstellen.

Laut Azzam Mahjoub werden die empfohlenen Deregulierungsmaßnahmen zu beträchtlichen sozialen Kosten führen. Damit verbunden sei auch eine wachsende politische Unglaubwürdigkeit; die Wahrscheinlichkeit sei hoch, dass die politische Repression in einigen Ländern zunehme. Man hätte erwartet, dass diese These näher untersucht worden wäre. Für John Roberts bietet Jordanien ein gutes Beispiel dafür, wie Umweltprobleme (Wasser) in einem feindlichen politischen und in einem islamischen Umfeld angegangen werden können. Claire Spencer unterstreicht das Innovative der Barcelona-Erklärung im Sicherheitsbereich: zum ersten Mal hätten nicht-militärische („weiche“) Aspekte dieselbe Bedeutung erhalten wie die traditionell-militärischen. Zugleich wird deutlich, dass die EU in den „harten“ Sicherheitsfragen - noch - nicht über militärische Kapazitäten verfüge und auch keine Sicherheitsgarantien für die Mittelmeerpartner übernehme. Ion O. Lesser sieht das Mittelmeer als „Europas nahes Ausland“ an, das mit seinen Problemen die Sicherheit Europas bedrohe (Migration, Waffenproliferation, Energie, Zypernkonflikt, israelisch-arabischer Konflikt). Das Potenzial für zivilisatorische und sozioökonomische Friktionen in den südlichen Mittelmeeranrainern sei treibende Kraft hinter den verschiedenen regionalen Initiativen.

Oliver Sparrow erinnert in seinen Szenarien für die Mittelmeerregion daran, dass Entwicklung in einem Land auf drei Pfeilern beruht: auf der Erzeugung von Wohlstand (und der Fähigkeit, Ressourcen anzuziehen), auf institutioneller Stabilität und Wirksamkeit (und der Fähigkeit, Vertrauen zu gewinnen) und auf der Fähigkeit der Individuen, ihr Potenzial zu maximieren (und zu erfahren, dass ihre Anstrengungen belohnt werden). Dazu gehört - müsste hinzugefügt werden - auch ein internationales Umfeld, das diese drei Pfeiler abstützt. Dies intendiert offensichtlich die EU mit der EMPI und mit ihrem Willen, die Süd-Süd-Kooperation zu unterstützen.

Im abschließenden Beitrag versucht Joffé nochmals zu begründen, warum für ihn die wirtschaftlichen Aspekte der EMPI im Vordergrund stehen. Seiner Meinung nach ist die EMPI einmal das „zur Zeit einzige effektive Allheilmittel für die Mittelmeerregion“(dies ist wohl überzeichnet), zum anderen wird sie mit ihrem neoliberalen Rahmen nicht die Verheißungen wirtschaftlicher Entwicklung in den Partnerländern erfüllen, wenn sie so bleibt, wie sie ist (hier hätte man deutlichere Veränderungs- bzw. Anpassungsvorschläge erwartet).

Insgesamt stellt dieser Band, der durch Artikel-Abstracts und einen Index abgeschlossen wird, eine Art Zwischenbilanz der Barcelona-Initiative unter Berücksichtigung der Erfahrungen in anderen Weltregionen dar; allerdings überzeugen der Aufbau und die inhaltlichen Gewichtungen nicht. Die politische Seite der Partnerschaft wird fast vollständig ausgespart.

Der zweite hier zu besprechende Sammelband zum „Barcelona-Prozess“ zeigt diese Schwächen nicht. Er ist übersichtlich in drei Teile gegliedert: Wirtschaftlicher Wandel, Politischer Prozess und Sicherheit. Soziale, kulturelle und menschliche Fragen kommen allerdings zu kurz.

Herausgeber sind Álvaro Vasconcelos, Direktor des Instituts für Internationale und Strategische Studien in Lissabon und Direktor des Sekretariats des Netzes außenpolitischer Institute (EuroMeSCo), und George Joffé. Für beide ist - wie sie in ihrem Einführungsbeitrag verdeutlichen - die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP) die erste wirkliche Initiative, die europäische wirtschaftliche Integration auf den Süden auszudehnen, wobei der auffallendste Aspekt der Partnerschaft die in institutioneller Hinsicht bestehende Asymmetrie zwischen den beiden Regionen ist. Die EU ist im Gegensatz zu ihren Partnern ein klar definierter Akteur.

In dem Beitrag über die Euro-Mediterrane Freihandelszone (FHZ) vertreten Hafedh Zaafrane und Azzem Mahjoub die Auffassung, die wirtschaftlichen Konsequenzen und die möglichen sozialen Kosten der FHZ wie auch ihre politischen Implikationen müssten klarer bedacht werden. Schließlich hätten die Partner der EU einen unbeschränkten Wettbewerb mit den Produzenten der EU zu bestehen. Joffé empfiehlt der EU in seinem Artikel über Auslandsin­vestitionen und Rechtsstaat eine Reihe von an ihre Partner adressierten Maßnahmen: von der Unterstützung für eine Verbesserung der Eigentumsrechte von Ausländern über eine stärkere Ermutigung von „good governance“ bis hin zur Ermunterung in Fragen des Umweltschutzes. 

Drei Autoren widmen sich Fragen des politischen Prozesses. May Chartouni-Dubarry befasst sich mit der politischen Transition, ihrer Zweideutigkeit, Unvorhersehbarkeit und Umkehrbarkeit im Nahen Osten. Gerade in der Frage der Demokratie würden wegen ihrer starken normativen und ideologischen Inhalte Nord-Süd-Auffassungen aufeinander treffen; und man müsse fragen, ob sich demokratische Entwicklungen in einem bestimmten arabischen Staat in seinem bestimmten historischen Kontext wirklich am westlichen Modell einer liberalen und repräsentativen Demokratie messen lassen. Offensichtlich unbekannt ist die „Universal Declaration on Democracy“, von der Internationalen Parlamentarischen Union im Herbst 1997 in Kairo verabschiedet und allen Mitgliedsländern - immerhin gehören ihr Abgeordnete aus über 140 Staaten an - zur Berücksichtigung empfohlen. Mustafa Hamarneh untersucht die Demokratisierung im Maschrik und analysiert dabei die dialektische Spannung zwischen der internen Dynamik und externen Variablen. Unverständlich ist, dass dabei nicht näher auf das MEDA-Demokratieprogramm eingegangen wird. Auch in dem Beitrag von Gema Martin-Muñoz über politische Reformen und sozialen Wandel im Maghreb wird auf die Analyse dementsprechender EU-Förderprogramme verzichtet.

Vier Artikel haben Sicherheitsfragen zum Inhalt. Mohammed El-Sayed Selim beleuchtet aus arabischer Perspektive Herausforderungen, Problematik und Grenzen (besonders durch die dominante Rolle der USA in der Region) einer „neuen Agenda für Massenvernichtungswaffen in der EMP“. Ergänzt wird das Thema aus israelischer Sicht durch Mark A. Heller, für den die Institutionalisierung und Fortführung bescheidener Maßnahmen den Weg für strukturelle Über­einkünfte ebnen kann. Aus europäischer Sicht nähert sich Pascal Boniface der Rüstungskontrolle im Mittelmeerraum. Szenarien wie vom Kampf der Kulturen, der Bedrohung durch den Süden oder der Abschreckung des Schwachen durch den Starken hält er für vage und gefährlich, weil sie die nationalen Perzeptionen von Sicherheit und Bedrohung wie auch die strategischen Realitäten nicht ausreichend berücksichtigten. Als eine der nützlichsten vertrauensbildenden Maßnahmen bezeichnet er den Aufbau eines gemeinsamen Beobachtungs- und Strategiezentrums für die Mittelmeerländer. Für Fred Tanner hat die Euro-Mediterrane Sicherheitspartnerschaft seit 1995 einige Aufschwünge und Niedergänge durchlebt. Seine Studie analysiert im Lichte der Ministertreffen von Malta (1997) und Stuttgart (1999), inwieweit die Barcelona-Partner in der Lage waren, bei der Begrenzung konventioneller Waffen und bei vertrauensbildenden Maßnahmen Fortschritte zu erzielen. Er kommt zu dem Ergebnis, dass man noch nicht weit gekommen sei - ja, dass die Eskalation der Gewalt zwischen einigen EMP-Partnern und das von einigen arabischen Staaten her­gestellte Junktim zwischen dem Abschluss eines gemeinsamen Abkommens und Erfolgen im israelisch-arabischen Friedensprozess selbst die bescheidensten Sicherheitsfortschritte im Barcelona-Prozess blockierten (auch auf der vierten Ministerkonferenz in Marseilles im November 2000 musste die Verabschiedung der „Charta für Frieden und Stabilität“ wieder verschoben werden).

Im abschließenden Beitrag ziehen Roberto Aliboni und Abdel Monem Said Aly Bilanz und lassen sich auf „Herausforderungen und Aussichten“ ein. Die Bilanz fällt für sie weniger positiv aus, als man 1995 erwarten konnte: die Sicherheitspartnerschaft sei durch die transatlantischen Differenzen wie auch die NATO-Ausdehnung nach Osteuropa beeinträchtigt worden, der Weg zur Freihandelszone sei noch lang - auch weil die Süd-Süd-Kooperation nicht richtig voran komme, es bei der Zusammenarbeit im Menschenrechts- und Demokratiebereich keine substanziellen Fortschritte in der EMP gäbe, vor allem weil südliche Partner politische Reformen als besonders destabilisierend ansähen. Neue Faktoren würden einen beträchtlichen Einfluss auf die zukünftigen Entwicklungen ausüben, so die Ereignisse um Serbien und der NATO-Einsatz auf dem Balkan, die Reform der EU-Außen- und Sicherheitspolitik wie auch die jüngsten EU-Initiativen im Nahen Osten. Die EU weise zudem „Defekte“ auf. Sie formuliere nicht immer kohärente außenpolitische Positionen, weil ihre Mitglieder z.T. differierende Interessen verfolgten; zugunsten der USA habe sie oft auf eine europäische Verantwortung verzichtet, und bei den europäischen Initiativen stünden eher geo-ökonomische denn geopolitische Belange im Vordergrund. Würden diese Mängel abgestellt, gewinne man Kraft für eine Wiederbelebung der EMP. Die EMP ist eine wichtige Chance für alle Barcelona-Partner, die aber nur dann zu Erfolgen führe, „wenn die EU durch ihre Mitgliedstaaten in die Lage versetzt werde, ihre Nahostpolitik zu verstärken und sich zu einem verantwortungsvollen Akteur in der internationalen und regionalen Arena zu entwickeln“.

Der Band weist ein nützliches Sach- und Personenregister auf, verzichtet aber auf eine eigenständige Bibliographie. Einige der hier versammelten Beiträge, sicherlich für ein Fachpublikum bestimmt, zeichnen sich durch praxisnahe Überlegungen aus. Jedoch hätte man sich des öfteren gewünscht, dass die auf vielen Feldern praktizierte Zusammenarbeit im Rahmen der EMP und die bereits abgeschlossenen Abkommen zwischen der EU und einzelnen Mittelmeerländern näher einbezogen worden wären. Jedenfalls wird deutlich, dass man von einer „Euro-Mediterranen Gemeinschaft“ noch weit entfernt ist. Gute und auch selbstkritische
Überblicke vermittelt die Europäische Kommission in ihren Publikationen „The Bar­celona Process. Five Years on 1995–2000 (Luxembourg 2000) und „Information Notes on the Euro-Mediterranean Partnership“ (Brüssel, Januar 2001).

Uwe Holtz
Universität Bonn

 

Ahmed Aghrout:

From Preferential Status to Partnership. The Euro-Maghreb relationship

Aldershot 2000
Ashgate, 207 S.

Erscheinungen wie radikal-islamischer Fundamentalismus, Menschenrechtsverletzungen, unkontrollierte Proliferation von Massenvernichtungswaffen, neo-patrimonal und autoritär verfasste Herrschaftssysteme, ineffiziente, hoch verschuldete und nur geringfügig in die Weltwirtschaft integrierte Volkswirtschaften sowie ein kontinuierlich steigender Migrationsdruck sind sowohl Krisenphänomene als auch Zustandsbeschreibungen, die in den letzten Jahren von Seiten der Europäischen Union (EU) bemüht wurden, um die Notwendigkeit vertiefter Beziehungen zu den drei Maghreb-Staaten Algerien, Marokko und Tunesien herauszustellen. Dass die euro-maghrebinischen Beziehungen aber weder ein Produkt der neunziger Jahre sind, noch sich auf die Behandlung der sozioökonomischen und politischen Strukturkrisen in Nordafrika reduzieren lassen, versucht Ahmed Aghrout von der Universität Salford in seiner explizit analytisch-deskriptiv angelegten und in sechs Kapitel gegliederten Studie aufzuzeigen.

Ohne auf einen theoretischen Analyserahmen zurückzugreifen – die einleitenden interdependenztheoretischen Ausführungen bleiben als potenzielle Erklärungsangebote ungenutzt – und auch ohne die Arbeit strukturierende Leitfragen zu formulieren, ist es das Anliegen des Autors, die von der EU seit 1958 vollzogene Politik gegenüber den drei nordafrikanischen Staaten im Hinblick auf ihren Zielerreichungsbeitrag zu beleuchten. Dazu untergliedert er das euro-maghrebinische Beziehungsgeflecht in drei chronologisch aufeinanderfolgende Phasen und stellt dabei die in jedem Zeitabschnitt neu abgeschlossenen und in Kraft getretenen Assoziierungsabkommen in den Vordergrund seiner Betrachtungen.

Die erste Phase der Beziehungen, eingeleitet 1958 durch die in den Römischen Verträgen noch enthaltene Absichtserklärung der Gemeinschaft, mit den unabhängig gewordenen Ländern der Franc-Zone ein Assoziierungsverhältnis zu begründen, findet ihren Höhepunkt im März 1969, dem Zeitpunkt der Unterzeichnung der ersten Assoziierungsabkommen durch Marokko und Tunesien. Während Algerien, wie vom Autor sachgerecht nachgezeichnet, als französisches Überseedepartment zunächst ohnehin im Anwendungsbereich des EWG-Vertrages lag, sich aber auch nach Erlangung seiner Selbstständigkeit gegen den Abschluss eines Assoziierungsabkommens mit der Gemeinschaft entschied, blieben die ersten Handelsverträge Marokkos und Tunesiens nach Auffassung von Aghrout für die beiden Adressaten ohne tatsächlichen Nutzen. Diesem Urteil ist mit Blick auf die in den Assoziierungspakten verankerten Ziele unbedingt zuzustimmen. Um zur wirtschaftlichen und sozialen Stabilisierung beizutragen, wurde beiden Ländern ursprünglich eine ca. 80-prozentige Zollsenkung für deren landwirtschaftliche Exportgüter sowie nahezu freier Zugang für deren Industriegüterausfuhren auf den gemeinschaftlichen Markt eingeräumt. Angesichts der zum damaligen Zeitpunkt fehlenden industriellen Basis sowohl in Marokko als auch in Tunesien blieb letzterer jedoch bedeutungslos und die Zollreduktionen im Agrarbereich ein Muster ohne Wert, da sie durch die gleichzeitige Einführung von nichttarifären Handelshemmnissen wie Ausfuhrkalendern und Mengenkontingenten von Seiten der EU quasi durch die „Hintertür“ zu einem Großteil wieder aufgehoben wurden. Zwar ist es beiden Assoziierungspartnern im Rahmen der auf fünf Jahre und lediglich auf handelspolitische Bereiche beschränkten Abkommen gelungen Exportsteigerungen zu erzielen, diese reichten jedoch zu keinem Zeitpunkt der ersten Phase aus, um den Handelsbilanzüberschuss der EU zu senken. Ferner hat auch die Einführung des Allgemeinen Präferenzsystems zu Beginn der siebziger Jahre den von der EU eingeräumten Präferenzstatus Marokkos und Tunesiens im Vergleich zu anderen nicht-assoziierten Drittstaaten erheblich erodieren lassen.

Mit diesem Befund kündigt sich bereits an, was sich auch in der von Ahmed Aghrout gewählten zweiten und dritten Phase der euro-maghrebinischen Beziehungen, d.h. im Zeitraum zwischen 1972 und 1992 sowie zwischen 1992 bis 1998, fortführt und manifestiert. Zwar hat die EU im Rahmen ihrer 1972 entworfenen Globalen Mittelmeerpolitik mit dem Abschluss sogenannter Kooperationsabkommen nun zu allen Maghreb-Staaten, also auch zu Algerien, institutionalisierte Beziehungen aufgenommen, die ehemals ausschließlich auf Handelsfragen ausgerichteten Abkommen um die Dimensionen ‚Finanzielle Zusammenarbeit’ und ‚Soziale Zusammenarbeit’ erweitert und die Zollzugeständnisse weiter ausgedehnt. Gleichzeitig hat sie aber die Kooperationsbedingungen eindeutig der konjunkturellen Lage auf dem Gemeinschaftsmarkt angepasst. Konkret bedeutet dies, dass neben vergleichsweise niedrigen Finanzhilfen – allein im Zeitraum 1972-1992 überstieg die gesamte von den einzelnen EU-Mitgliedstaaten geleistete bilaterale Finanzhilfe an die drei Maghreb-Staaten die von der EIB und der EU geleistete Unterstützung um das sechsfache – und dem Versuch, der Diskriminierung und Ungleichbehandlung der in der Gemeinschaft ansässigen nordafrikanischen Arbeitnehmer entgegenzuwirken, die „terms of trade“ zuungunsten Algeriens, Marokkos und Tunesiens vereinbart wurden. Komparative Kosten- und damit Wettbewerbsvorteile insbesondere nordafrikanischer Agrarproduzenten wurden, wie der Autor bemerkt, vor dem Hintergrund der Süderweiterung der Gemeinschaft und der damit erreichten Vollendung des Selbstversorgungsgrades durch die der Gemeinsamen Agrarpolitik inhärente Marktabschottungspraxis mitsamt ihrem Abschöpfungs- und Referenzpreissystem sowie durch aufgezwungene Selbstbeschränkungsabkommen systematisch zunichte gemacht. Aus Sicht der Maghreb-Staaten hat dies zwar zu einem Rückgang des Anteils der Primärgüter und einem Anstieg der industriellen Produkte an den Gesamtausfuhren in die EU geführt, dennoch aber primär arbeitsplatzvernichtende Effekte zur Folge gehabt. Zusätzlich verweist der Autor auf die einseitige Ausrichtung der zwischen 1976 und 1996 gültigen vier Finanzprotokolle, die primär auf die Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen abzielten, nicht aber zur Ankurbelung der Produktionskapazitäten oder Modernisierung von Produktionsstätten in Nordafrika eingesetzt wurden und somit auch nicht ihre potenzielle Wirkung entfalten konnten.

Nach einem kurzen Zwischenkapitel, in dem Aghrout kenntnisreich die existierenden Instabilitätsfaktoren in allen drei Ländern komparativ skizziert, beschreibt er schließlich die Maghreb-Politik der EU, wie sie seit Ende 1995 im Rahmen der euro-mediterranen Partnerschaft vollzogen wird. Dabei verweist er zunächst auf den ambitiösen Charakter der seither gültigen drei Kooperationsbereiche ‚Politische und Sicherheitspartnerschaft’, ‚Wirtschaftliche und finanzielle Partnerschaft’ sowie die ‚Soziale, kulturelle und humane Partnerschaft’, vermeidet aber abgesehen von einer sehr knapp gehaltenen Schilderung aller drei Kooperationsfelder leider eine kritische Auseinandersetzung mit ihnen bzw. den seit 1995 zu verzeichnenden Problemfeldern, Interessendivergenzen, Implementierungs-schwierigkeiten oder Positiventwicklungen. Sein Hauptaugenmerk gilt vielmehr erneut der handelspolitischen Zusammenarbeit, die bekanntlich im Jahre 2010 in eine gesamt-euro-mediterrane Freihandelszone münden soll.

Aghrout konzentriert sich in einem ersten Schritt auf die Darstellung der handelspolitischen Vereinbarungen wie sie in den bereits in Kraft getretenen „Europa-Mittelmeer-Abkommen“ zum Ausdruck kommen und stellt fortan in einem zweiten Schritt die zu erwartenden Vorteile der handelspolitischen Liberalisierung zwischen den Maghreb-Staaten und der EU den absehbaren Kosten entgegen. Erneut kommt er auch hier zu einem negativen Fazit: Bei der Schaffung einer euro-mediterranen Freihandelszone überwögen für die drei Maghreb-Staaten die Nachteile. Bedingt durch die bereits eingeleiteten und durch die Assoziierungsabkommen letztlich unabwendbaren Wirtschaftsreformen entfallen zumindest für Marokko und Tunesien wichtige Zoll- und Steuereinnahmen, die bislang zur Finanzierung der Haushalte eingesetzt wurden, einheimische Industriegüter werden aufgrund des Wegfalls der Handelsbarrieren durch qualitativ höherwertige europäische Importe verdrängt und maghrebinische Unternehmen – insbesondere kleine und mittelständische Betriebe – in den Konkurs getrieben. Inwiefern sich diese vermuteten Wohlfahrtsverluste durch evtl. ausländische Kapital-, Technologie und andere Ressourcenzuflüsse ausgleichen werden, sei, so Aghrout, angesichts der noch begrenzten Erfahrungswerte mit den seit 1998 gültigen Assoziierungspakten gegenwärtig jedoch nur schwer abschätzbar. Neben diesem doch fraglichen Befund fällt ferner auf, dass der Autor es versäumt den Beziehungen der EU zu Algerien im Zeitraum 1992-1998 dieselbe Aufmerksamkeit zu widmen, die er bei den beiden anderen nordafrikanischen Nachbarn für nötig hält. Keine Silbe verliert er über den Stand der Assoziierungsverhandlungen zwischen Brüssel und Algier, keine Erwähnung findet die Haltung der EU zur innenpolitischen algerischen Lage und auch die bilaterale Handelsentwicklung seit Mitte der neunziger Jahre sucht man vergeblich.

Festzuhalten bleibt, dass die an einigen Stellen stark an bereits publizierte Arbeiten angelehnte Studie von Ahmed Aghrout im Sinne der theoretisch vorgehenden Politikwissenschaft methodisch anspruchslos und wenig innovativ ist. Wenngleich eine stärkere Berücksichtigung der insbesondere in der Mittelmeerpolitik auffindbaren Interessenkonflikte innerhalb der EU sowie im Verhältnis der EU-Staaten zu den Mittelmeeranrainern wünschenswert gewesen wäre und auch bestehende Strukturschwächen, die nicht nur das euro-maghrebinische Verhältnis belasten, sondern generell die EU-Außenbeziehungen behindern, stärker herausgearbeitet hätten werden können, ist das Buch als zeitgeschichtliche Einführung in das Verhältnis der EU zu seinen nordafrikanischen Nachbarn jedoch durchaus empfehlens- und lesenswert. Weitere Verbreitung sei der Studie allein schon deshalb gewünscht, da es auf anschauliche und lesbare Weise erneut offenbart, was die EU tatsächlich praktiziert, wenn sie mit Drittländern eine „gleichberechtigte Partnerschaft“ eingeht.

Tobias Schumacher
Universität Mainz

 

Dieter Boris:

Zur Politischen Ökonomie Lateinamerikas. Der Kontinent in der Weltwirtschaft des 20. Jahrhunderts

Hamburg 2000
VSA-Verlag, 164 S.

Der Marburger Soziologe und Lateinamerika-Experte Dieter Boris hat eine kleine Studie vorgelegt, die versucht, die wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Entwicklung des lateinamerikanischen Subkontinents im zwanzigsten Jahrhundert in ihren Grundzügen und Wendepunkten darzustellen. Das Grundmotiv seines Buches, wie die Rolle Lateinamerikas in der Weltwirtschaft des letzten Jahrhunderts, lässt sich auf die (historische) Abfolge „Aufstieg - Niedergang - Renaissance des Liberalismus“ verdichten. Der Aufbau des Buches folgt dieser Idee. Neben einem kurzen und detailreichen Überblick über die gesellschaftliche Entwicklung Lateinamerikas im letzten Jahrhundert bietet das Buch darüber hinaus noch eine konzeptionelle Debatte über die Zukunft der marktorientierten Reformen in Lateinamerika und eine Auseinandersetzung mit alternativen Entwicklungskonzepten, insbesondere der Strategie der UN-Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (CEPAL), dem „nuevo cepalismo“.

Das erste Kapitel widmet sich der Rolle des Liberalismus für die Entwicklung der lateinamerikanischen Gesellschaften und stellt zugleich eine Exposition des Themas des Buches dar. Die Ausbreitung des traditionellen Liberalismus ging mit einer Entfaltung des Weltmarktes und der Integration vieler Länder Lateinamerikas in denselben einher. Der Aufstieg des Liberalismus endete im Zuge der Weltwirtschaftskrise jedoch in einer Tragödie und setzte der Vorherrschaft liberalistischer Vorstellungen von der Wohlstand steigernden Wirkung eines freien Außenhandels ein (vorläufiges) Ende. Die Folgen der weltwirtschaftlichen Depression mündeten in einen wirtschaftspolitischen Kurswechsel, der in der entwicklungsökonomischen Literatur unter dem Begriff der "importsubstituierenden Industrialisierungsstrategie" (ISI) bekannt geworden ist. Bis zur Schuldenkrise in den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts wird diese Strategie von den meisten Ländern Lateinamerikas betrieben. Dieser krisenhafte Einschnitt stellt einen weiteren Wendepunkt dar, der einen neuerlichen wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsel einleitet und in die Etablierung des "neoliberalen Projekts" mündet. Dieser neue Liberalismus unterscheidet sich jedoch von seinem traditionellen Vorläufer in mehrfacher Hinsicht: zum einen bewirkt die Renaissance des Liberalismus in Lateinamerika starke Dezentralisierungsprozesse, die konträr zu den zentralstaatlichen Effekten des alten Liberalismus stehen. Während im beginnenden 20. Jahrhundert sich die bürgerlichen Prinzipien von Rechtsstaatlichkeit und Säkularisierung auszubreiten begannen, mündete das Zeitalter des Neoliberalismus in einer "zunehmenden Unterminierung der Rechtsverhältnisse" (16). Nach der Tragödie sieht der Autor die Wiederkehr des Liberalismus im Übergang zum 21. Jahrhundert in einer „Farce“ des "ungezügelten und destruktiven Neoliberalismus" (ebd.) enden.

In den Kapiteln zwei bis sechs entfaltet der Autor die Entwicklungsphasen Lateinamerikas im 20. Jahrhundert. Leitgedanke der inneren Kapitelgliederung ist dabei die Differenzierung in wirtschaftliche Aspekte einerseits sowie politisch-gesellschaftliche Aspekte der lateinamerikanischen Entwicklung andererseits. Im zweiten Kapitel behandelt Boris die Periode des "Export-Import-Systems" in Lateinamerika, das ökonomisch die rohstoffbasierte Integration in den Weltmarkt und politisch die Vorherrschaft der exportorientierten Oligarchiefraktionen und die Bildung eines Zentralstaats bedeutete. Die Entwicklung in den verschiedenen lateinamerikanischen Staaten verlief natürlich nicht gleichartig, insofern sie von unterschiedlichen historischen und politischen Bedingungen ausging. Entscheidend für die Entwicklung aller lateinamerikanischen Gesellschaften war, wie die Einbindung in den Weltmarkt die Binnenökonomie beeinflusste. Boris identifiziert drei Faktoren, die für die Ausgestaltung der Sekundäreffekte in den unterschiedlichen Ländern verantwortlich gemacht werden können:

·        die Frage, wer die Eigentümer der Produktionsmittel gewesen sind - nationale Oligarchie, kleinere oder mittlere Produzenten oder ausländisches Kapital,

·        die Frage, ob der Exportsektor eine Nachfrage nach Arbeitskräften hervor brachte und auf welche Weise diese befriedigt wurde,

·        die Frage, inwieweit der Bedarf des Exportsektors an Produktionsanlagen Rückwirkungen auf die inländische Wirtschaft ausübte.

Trotz der rohstoffbasierten Integration der Länder Südamerikas in die Weltwirtschaft, entspricht die Auffassung, Industrialisierung habe sich in Lateinamerika erst im Zuge der Weltwirtschaftskrise etabliert, Boris zufolge nicht der historischen Realität. Insbesondere für Argentinien, das südliche Brasilien und Uruguay haben positive sekundäre Auswirkungen des Export-Import-Systems die Bildung eines nationalen Binnenmarktes und einer Industrialisierungschance begünstigt.

Das dritte Kapitel behandelt die erste Phase des Systems der Importsubstitution, welches der Autor in zwei Phasen, von 1930-1955 bzw. 1955-1982, aufteilt. Die Exogenität der Weltwirtschaftskrise der dreißiger Jahre wird in den nationalen Gesellschaften in Variation der ökonomischen und politischen Voraussetzungen auf unterschiedliche Weise endogenisiert. Ökonomien, die es bereits im Laufe des Export-Import-Systems vermochten, Grundstrukturen einer Industrie bereitzustellen, konnten wesentlich einfacher die in der lateinamerikaorientierten Sozialwissenschaft oft zitierte „spontane Anpassung“ der Entwicklungsstrategie an die veränderten außenwirtschaftlichen Verhältnisse vollziehen. Die Importsubstitution bezog sich in dieser ersten Phase im Wesentlichen auf Konsumgüter, wobei es während und nach dem Ende des zweiten Weltkrieges zu einer positiven Kombination von Exportforcierung und Fortsetzung der Importsubstitution gekommen ist. Die bereits von Anfang an bestehende Ambivalenz der importsubstituierenden Strategie bestand darin, dass die Konsumgüter substituierende Strategie in weiten Teilen von dem weiteren Import von Investitionsgütern und Halbfabrikaten abhängig blieb; eine Abhängigkeit, die sich unter veränderten weltwirtschaftlichen Konstellationen und spezifischen politischen Herrschaftsbedingungen als nachteilig erweisen sollte. Die politischen Regime Lateinamerikas zu dieser Zeit erfasst Boris in den zwei Grundtypen der offenen Diktatur einerseits und den populistischen Herrschaftsregimes andererseits, wobei er sich jedoch hauptsächlich dem letzteren Typus widmet. Zwischen den Grundstrukturen und der politischen Verarbeitung der Krise steckt kein Automatismus wie die unterschiedlichen Entwicklungswege der lateinamerikanischen Gesellschaften zeigen. Die mit dem Industrialisierungskonzept entstehenden sozialen (städtischen) Mittelschichten werden in den offenen Diktaturen des „Enklave-Modells“ zu dem Träger sozialer Proteste in den vierziger und fünfziger Jahren, während sie in den populistischen Herrschaftsregimen Bestandteil einer Klassenallianz zwischen industriebürgerlichen Kräften und Teilen der städtisch-industriellen Arbeiterklasse werden, die sich gegen die nationalen Oligarchien durchzusetzen versuchten. Die Klassenallianz des Populismus in Lateinamerika sollte jedoch – worauf der Marburger Soziologe mit Nachdruck hinweist - nicht zu schematisierend und verschwörerisch vorgestellt werden. Die vorhandene Vitalität der beanspruchten Kategorien zeigt die kurze Darstellung der sozialstrukturellen Bedingungen der ersten Phase der Importsubstitution (41-46).

Der Übergang zur „schwierigen“, zweiten Phase der Importsubstitution ist in der Anstrengung zu sehen, die weiter bestehende Abhängigkeit der ISI vom Import von Investitionsgütern und Vorleistungen abzubauen (Kapitel 4). Die ökonomischen Engpässe dieses Importmodells sieht Boris in drei strukturellen Ungleichgewichten begründet.

·        Die ISI führt auf der außenwirtschaftlichen Ebene zu einem chronischen Handelsbilanz- bzw. Leistungsbilanzdefizit, zu welchem zum einen der Exportpreisverfall und zum anderen die mit der ISI einhergehende Überbewertung der einheimischen Währung und das System „multipler Wechselkurse“ beitrugen. Die hiermit einhergehenden negativen Wirkungen wurden mit der Attraktion von ausländischen Direktinvestitionen gemildert.

·        Sektorale Ungleichgewichte sieht Boris erstens im Verhältnis des Agrarsektors zum Industriesektor gegeben. Zur Stützung der ISI wurden die Agrarpreise künstlich fixiert und stellten keinen Anreiz zur Kapitalisierung des Agrarbereiches dar, was sich auch in der zunehmenden Abhängigkeit vieler lateinamerikanischer Länder von Nahrungsmittelimporten ausdrückte. Zweitens zielte der Ausbau des öffentlichen Sektors auf eine Absorption der mit dem allgemeinen Urbanisierungsprozess zusammenhängenden steigenden Zahl städtischer Arbeitskräfte. Entstehende staatliche Unternehmen (Stahlindustrie, Zementindustrie) produzierten darüber hinaus zumeist nicht kostendeckend und sorgten für billige Inputs gerade auch ausländischer Unternehmen.

·        Beide vorgenannten Entwicklungen führten zu einem tendenziell „chronischen Haushaltsdefizit“.

Die ökonomische Entwicklung in den Ländern Südamerikas bewirkte auch eine Umgestaltung der politischen und sozialen Grundstrukturen, die Boris zufolge ein wesentlicher Ausgangspunkt der zunehmend konfliktiveren Entwicklung Lateinamerikas war. Die Urbanisierung und Industrialisierung vieler lateinamerikanischer Gesellschaften verdankte sich der arbeitsintensiven ersten Phase der Importsubstitution. Die Strategie des (außenfinanzierten) Aufbaus nationaler kapitalintensiverer Investitionsgüterindustrien führte jedoch – von Land zu Land zeitlich differierend –  seit den späten sechziger Jahren zu einer „Abflachung des Beschäftigungswachstums“ (58). Mit der materiellen Instabilität kam auch das Regime des Populismus unter Legitimationsdruck. Boris zitiert die These des US-amerikanischen Politikwissenschaftlers O’Donnell und dessen These vom „bürokratisch-autoritären Staat“. Die mangelnde Fähigkeit der herrschenden Klassen, mittels politischer Hegemonie die unterschiedlichen Gruppen der bürgerlichen Gesellschaft integrieren zu können, wird zu seinem zentralen Erklärungsanker. Der Aufstieg von Militärdiktaturen verdankt sich dabei keineswegs einer funktionalistischen Erklärungskette: Erschöpfung der Importsubstitution – Krise des Populismus – Intervention des Militärs; er ist wesentlich komplexer und historisch wie gesellschaftlich voraussetzungsvoller wie der Autor nachweist (61-67).

Die Schuldenkrise der achtziger Jahre stellt eine Epoche radikalen Wandels dar, der der Autor ein eigenes Kapitel widmet (Kapitel 5). Der Autor bricht in diesem Kapitel mit der Darstellungslogik von wirtschaftlichen und politisch-gesellschaftlichen Aspekten. Das Chaos des Übergangs der achtziger Jahre lässt sich wohl in keine einheitliche Darstellungsform stabiler wirtschaftlicher und politischer Entwicklungen pressen. Die Tatbestände der Schuldenkrise sind bekannt; über ihre Interpretationen und Ursachen jedoch besteht keineswegs Einigkeit. Boris verweist auf einige zentrale Faktoren, die sich auf „unterschiedliche(n) Komplexitätsstufen“ (70) zeigten. Neben der Krise des Weltwährungssystems mit einer Situation struktureller Überliquidität stachen in einer längerfristigen Analyseperspektive vor allem die Rohstoffpreisentwicklung in den siebziger Jahren hervor, die vielen Ökonomien Lateinamerikas verschärfte Handelsbilanzdefizite gebracht haben. Kurzfristige Faktoren sind die unmittelbaren Zinsbewegungen vor der Krise sowie die hiermit einhergehende Zinspolitik der USA sowie der Entschluss vieler lateinamerikanischer Ökonomien in den siebziger Jahren, ausländische Kredite zu variablen Zinssätzen aufzunehmen. Mit seiner Krisenanalyse weist der Autor dankenswerter Weise auf die manchmal nachteiligen exogenen Bedingungen gesellschaftlicher Entwicklungen hin und vermeidet eine aposteriorische Verteufelung des ISI-Modells, ohne jedoch dessen Widersprüche zu verschweigen. Allerdings wäre es schön gewesen, wenn Boris diese Differenz stärker herausgestrichen hätte. Die Verwechselung von (logischer) Widerspruchsanalyse und (historischer) Erklärung ist in der Entwicklungsökonomie ein weit verbreitetes Ärgernis.

Die „Etablierung des neoliberalen Projekts“ (Kapitel 6) behandelt die wirtschaftlichen wie politischen und sozialstrukturellen Umgestaltungsprozesse seit Mitte der achtziger Jahre, die noch nicht abgeschlossen sind. Dem von den Metropolen eingeforderten Primat der Zahlungsfähigkeit gleicht der Primat der Inflationsbekämpfung in den lateinamerikanischen Ländern. Während die defizitären Staatsfinanzen durch eine Flexibilisierung der Arbeitsverhältnisse und eine Zurücknahme sozialer Sicherungen und Rechte der Arbeitnehmer zu sanieren versucht wurden, zielten währungspolitische Maßnahmen und außenwirtschaftliche Liberalisierungen auf eine Verstärkung der Exporttätigkeit der lateinamerikanischen Ökonomien. Die Verwunderung über die Vertiefung der neoliberalen Reformen trotz vielfältiger ökonomischer Rückschläge führt Boris offensichtlich dazu, sich im Verlauf des Kapitels mit den Reformvorstellungen der „Inter-American Development Bank“ (IDB) auseinander zu setzen, die die angesprochene Verwunderung zum Ausgangspunkt ihrer Analyse macht. Die IDB vertritt dabei die Position, dass die marktorientierten Reformen noch nicht weit genug fortgeschritten sind und fortgesetzt werden sollten. So fragwürdig Boris diese Argumentation findet, so weit verbreitet ist eine solche Auffassung aber in der entwicklungsökonomischen Diskussion. Boris weist zu Recht auf das Fehlen eines „kritischen Begriffs von kapitalistischer Produktionsweise“ in diesem Diskurs hin. Er kritisiert das „substanzlose Harmoniegerede“, mit dem von negativen sozialen Folgen des kapitalistischen Akkumulationsprozesses abgesehen werde und deren Überwindung gewissermaßen nur ein reiner Willensakt sei (90f.). Die konzeptionelle Diskussion bricht etwas mit der gewählten Darstellungsform, sie ist dennoch notwendig. Vielleicht wäre Boris besser beraten gewesen, der theoretisch-konzeptionellen Diskussion einen eigenständigeren Raum zuteil werden zu lassen.

Boris widmet sich im zweiten Teil seines Kapitels über die neoliberale Ära in Lateinamerika der Frage, wieso ein ökonomisches Wachstumsmodell, welches große gesellschaftliche Polarisierungen zur Folge hat, überhaupt politisch stabil bleiben kann; es ist die Frage „nach Hintergründen und Quellen neoliberaler Hegemonie“ (95). Neben allgemeinen internationalen Faktoren ist insbesondere die erfolgreiche Bekämpfung der Hyperinflation in Lateinamerika zu nennen, die maßgeblich zur Legitimität der neoliberalen Politik beigetragen hat. Die offensichtliche Stabilität der politischen Regime ist jedoch Boris zufolge ohne die Beachtung der veränderten Sozialstrukturen und neopopulistischen Politikformen nicht zu begreifen. Arbeitslosigkeit unter der industriellen Arbeiterklasse und die Ausbreitung des informellen Sektors als eines relativ marktnahen Subsystems der ökonomischen Strukturen lateinamerikanischer Länder unterminieren nicht nur die Erfolge des alten Modells, sondern machen „Marktwirtschaft von unten“ (Hernando de Soto) erfahrbar. Neopopulistische Politik, die sich auf sozialpolitische Inszenierungen und Projekte bezieht nimmt die sozialen Polarisierungen zum Anlass, die „gezielten Gaben“ (99) auf die wirklich Bedürftigen zu konzentrieren. Die neopopulistischen Politikformen bündeln dabei den „Diskurs gegen das vorherige Establishment“ (105), der mit einem dezidierten „Anti-Institutionalismus“ (104) einhergeht. Der Neo-Populismus stützt sich dabei auf eine neue soziale Basis, einem Amalgam aus exportorientiertem Kapital, Finanzsektor und Teilen des sogenannten informellen Sektors. Die hiermit oft einhergehende formale Demokratisierung scheint Boris zufolge jedoch nicht auf eine Ausweitung demokratischer Partizipation abzuzielen, die sozialen Ausgleich und eine generelle Wohlfahrtssteigerung umfassen müsste.

Im siebten Kapitel widmet sich Boris der konzeptionelle Diskussion über die alternativen Vorstellungen der CEPAL, die gerade auch in Deutschland maßgeblichen Einfluss auf die entwicklungsstrategische Debatte hat. Neben der Darstellung der Diskussion um diesen „nuevo cepalismo“, die bereits Mitte der achtziger Jahre begann, geht Boris auch auf den Diskurs über die Herausforderungen des externen Kapitalzuflusses im Zusammenhang der internationalen Finanzkrisen und den Komplex zunehmender Armut im CEPAL-Review, der Zeitschrift der CEPAL, ein. Jenseits der Detailkritik überrascht doch die positive Einschätzung der neuen CEPAL-Konzeption durch den Autor. Wurde oben noch vor einer allzu positiven Kapitalismustheorie gewarnt, sieht Boris an dieser Stelle die Forderungen der CEPAL, die internationale Wettbewerbsfähigkeit nicht durch eine große soziale Ungleichheit zu gefährden, als alternatives Konzept. Wenn „systemische Wettbewerbsfähigkeit“ auf „sozialem Ausgleich“ (125) basiert und nur so funktionieren kann, stellt sich jedoch die Frage, wie sich diese Aussage zu jenem „kritischen Begriff von kapitalistischer Produktionsweise“ verhält, den Boris einfordert. Ohne eine abschließende Beantwortung hierfür gefunden zu haben, kann seiner Schlussfolgerung zugestimmt werden, dass eine „abschließende und angemessene Beurteilung der CEPAL-Positionen“ (127) nicht einfach sei.

Im vorletzten Kapitel zeigt der Lateinamerika-Kenner die Realität von wirtschaftlichen regionalen Integrationsprojekten. Die CEPAL-Konzeption eines „offenen Regionalismus“, die die regionale Wirtschaftsintegration zum Sprungbrett in den Weltmarkt machen möchte, sei dabei weit von der Realität im südamerikanischen Integrationsprojekt (Mercosur) entfernt, welches zunächst nur eine schwache Freihandelszone bilde und für exogene Schocks des Weltmarktes (Finanzkrisen) anfällig sei. Auch die nordamerikanische Freihandelszone (NAFTA) wird in ihrer momentanen Konstruktion kritisch gesehen. Zunächst – so Boris - sind die Maquiladora-Industrien, die einen großen Teil des NAFTA-Handels in die USA ausmachen, weitgehend von der inländischen Wirtschaft abgekoppelt. Die Exporte aus diesen Industriebereichen Mexikos haben somit nur geringe Rückkopplungseffekte auf die mexikanische Wirtschaft; darüber hinaus bedeutet NAFTA auch die Öffnung Mexikos für US-amerikanische Exportgüter. Wegen vielfältiger nicht-tarifärer Handelshemmnisse gerade in den Bereichen, in denen mexikanische Unternehmen über Wettbewerbsvorteile verfügen, kann ein Wirtschaftsboom in Mexiko zu einer problematischen „Passivierung der Handelsbilanz“ führen. Boris bleibt skeptisch gegenüber den erhofften positiven Wirkungen auf die mexikanische Wirtschaft.

Das Schlusskapitel wagt die Entwicklung Lateinamerikas im 21. Jahrhundert in drei Szenarien zu bündeln.

·        Die „katastrophische Variante“ sieht die lateinamerikanischen Gesellschaften im ökonomischen und politischen Chaos versinken, wie sie in Haiti und Kolumbien drohten. Der weiteren Marginalisierung Lateinamerikas in der Weltwirtschaft steht politisch die Verschärfung sozialer Polarisierungen und die Gefahr autoritärer Regressionen gegenüber.

·        Ein zweites Szenario sieht Boris in der „Fortsetzung des Status Quo“. Eine weitere Öffnung für Auslandskapital und die Verbesserung des Humankapitals geht mit einer verstärkten Exportorientierung einher, die mit marginalen sozialpolitischen Programmen flankiert wird. Politisch werden neopopulistische Experimente womöglich zu einem Umbau der politischen Systeme führen und staatliche Aktivitäten weitgehend auf die Bereitstellung marktkonformer Regulierungen abgestellt sein.

·        Die – von Boris befürwortete – „Reformvariante“ setzt schließlich auf eine „Verschiebung der Machtrelationen und der politischen Kultur“, die weder die neoliberalen Reformen fortsetzt noch sich auf Reformen des CEPAL-Types reduziert. Die Vorstellungen münden in eine – notgedrungen – vage bleibende Perspektive. Die Eckpunkte umfassen viele Elemente – Vertiefung der Demokratie, Selbstorganisierung und Selbstbestimmung zivilgesellschaftlicher Akteure -, die in ähnlichen Reformvorstellungen vorkommen. Wirtschaftspolitisch favorisiert Boris eine stärkere Binnenmarktorientierung und eine kompromisshafte Balance zwischen allgemeinen-gesellschaftlichen und partikular-kapitalistischen Interessen.

Es mag nochmals die Stimmigkeit der vom Autor durchgeführten Analyse der politischen Hegemonie des Neoliberalismus in Lateinamerika unterstreichen, wenn einem ein solches Alternativszenario zur Zeit doch recht unwahrscheinlich vorkommt.

Kai Mosebach
Hannover

 

Carmelo Mesa-Lago / Alberto Arenas de Mesa / Ivan Brenes / Verónica Montecinos / Mark Samara:

Market, Socialist, and Mixed Economies. Comparative Policy and Performance: Chile, Cuba, and Costa Rica.

Baltimore 2000
The Johns Hopkins University Press, 707 S.

Internationale Ländervergleiche spielen schon seit langem eine wichtige Rolle in dem Bemühen, den Prozess der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung zu verstehen und charakteristische “Entwicklungsmuster” oder “Entwicklungspfade” bestimmen (und damit auch: beeinflussen) zu können. Hierbei haben sich insbesondere international vergleichende quantitative Analysen länderbezogener sozio-ökonomischer Daten mit einem vielfältig ausdifferenzierten Instrumentarium als Verfahren der empirisch orientierten Entwicklungsländerforschung etabliert. Auch in dem hier besprochenen Buch von Carmelo Mesa-Lago und Koautoren wird umfangreiches Datenmaterial statistisch ausgewertet, um eine Antwort auf die Frage zu finden, in welchem der drei untersuchten lateinamerikanischen Länder – Chile, Kuba, Costa Rica – die Wirtschafts- und Sozialpolitik während der zurückliegenden Dekaden zu besseren “Entwicklungsergebnissen“ geführt haben.

Warum werden Chile, Kuba und Costa Rica verglichen? Bei jedem internationalen Ländervergleich stellt sich die grundsätzliche methodologische Frage, ob Similarkomparativistik oder Konträrkomparativistik den angemesseneren Ansatz darstellt, ob also möglichst ähnliche Länder/Fälle verglichen werden sollen oder möglichst verschiedene. Diese beiden Ansätze sind von Mesa-Lago und Koautoren insofern kombiniert worden, als sie bei ihrer Auswahl drei lateinamerikanische Staaten gleicher Sprache, vergleichbaren Entwicklungsstandes (gemessen an den Pro-Kopf-Einkommen), ähnlicher Größenordnung und ähnlicher kolonialer Vergangenheit berücksichtigt haben, deren Wirtschaftssysteme aber an unterschiedlichen Ordnungsmodellen orientiert sind. Einerseits der Fall Chile, wo mit einem weitreichenden Strukturanpassungsprogramm während des autoritären Militärregimes die Neuausrichtung der Wirtschaftspolitik an dem neoliberalen (mit den Worten Mesa-Lagos [S.12]: neokonservativen) Modell vollzogen wurde und Reform-Maßnahmen, wie etwa in der Alterssicherung, weltweit als beispielhaft gepriesen werden; andererseits der Fall Kuba, wo nach dem Sieg der Revolution 1959 die sozioökonomischen Strukturen des Landes im Sinne einer zentralverwaltungswirtschaftlichen Ordnung so grundlegend verändert wurden, dass das kubanische Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell nicht nur in anderen mittel- und südamerikanischen Ländern Bewunderung fand – zumindest zeitweise. Neben Chile und Kuba als “ideologischen Giganten” (Mesa-Lago) mag Costa Rica zwar als weniger interessant erscheinen, da das Land mit seiner “gelenkten Marktwirtschaft” (mixed economy), d.h. mit dem Nebeneinander von marktmäßigen und verwaltungswirtschaftlichen Koordinationsverfahren sowie Privateigentum und öffentlichem Eigentum, eher dem heutigen ordnungspolitischen Regelfall von Wirtschaftssystemen rund um den Globus entspricht. Die Autoren begründen die Aufnahme Costa Ricas in ihren lateinamerikanischen Ländervergleich damit, dass es dem Land während der Untersuchungsperiode (1960-93) gelungen sei, einen der höchsten sozialen Standards innerhalb der Gruppe der Entwicklungsländer zu erreichen, und zwar ohne einen radikalen wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsel und auch nicht auf Kosten der pluralistischen Demokratie und der bürgerlichen Freiheitsrechte (S.12).

Wenn Mesa-Lago und Koautoren in ihrer Untersuchung zu dem abschließenden Befund gelangen, dass das kubanische Modell das am wenigsten erfolgreiche (least viable) der drei verglichenen Fälle gewesen sei (S.623), dann kann diese Beurteilung angesichts der zugrunde liegenden Performance-Kriterien kaum überraschen. Die Ergebnisse der Wirtschafts- und Sozialpolitiken in den drei Ländern werden mit den konventionellen makroökonomischen Größen gemessen: Wirtschaftswachstum, Inflation, Diversifikation der Produktionsstrukturen, Handelsbilanz und außenwirtschaftlicher Abhängigkeitsgrad, Arbeitslosenquote; hinzu kommen soziale Indikatoren wie (Un-)Gleichheit der personellen Einkommensverteilung, Alphabetisierungsquote, Lebenserwartung bei der Geburt, Säuglingssterblichkeitsrate etc.. Bei Verwendung dieses Indikatoren-Sets, wie es auch bei den Länderanalysen der internationalen Finanzinstitutionen und Rating-Experten üblicherweise zum Einsatz kommt, kann es nicht überraschen, wenn Mesa-Lago und Koautoren dem chilenischen Wirtschaftsmodell mittelfristig eine recht hohe Tragfähigkeit bescheinigen (S.613), auch wenn einige sozialpolitische Korrekturen erforderlich seien. Im Falle Costa Ricas seien die notwendigen Strukturanpassungsmaßnahmen um den Preis gesamtwirtschaftlicher Wachstumseinbußen zwar erst mit einiger Verspätung eingeleitet worden, aber insgesamt könne mit einigen Reformen ein Modell konsolidiert werden, mit dem das Land während mehr als vier Dekaden wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt erreicht habe (S.617).

Um zu diesen summarischen Beurteilungen der Entwicklung in Chile, Kuba und Costa Rica zu gelangen, hätte es nicht der rund siebenhundertseitigen Untersuchung von Mesa-Lago und Koautoren bedurft. Aus zahlreichen Publikationen von Weltbank, Internationalem Währungsfonds, Inter-Amerikanischer Entwicklungsbank und anderen Institutionen (die sich alle eines ähnlichen Bündels makroökonomischer Performance-Kriterien bedienen) ist hinreichend bekannt, dass eine strikt marktwirtschaftlich orientierte Politik à la Chile zu besseren gesamtwirtschaftlichen Ergebnissen führt als eine zentralverwaltungswirtschaftlich inspirierte Wirtschaftspolitik wie in Kuba, und dass es in „mixed economies“ wie Costa Rica zu erheblichen Friktionen und Reibungsverlusten bei der Umsetzung wirtschaftspolitischer Reformen kommen kann. So rangiert beispielsweise Chile auch in dem “Global Competitiveness Report 2001” des World Economic Forum in Bezug auf gesamtwirtschaftliche Wachstumschancen und internationale Wettbewerbsfähigkeit erwartungsgemäß deutlich vor Costa Rica und allen anderen in dem Ranking berücksichtigten lateinamerikanischen Volkswirtschaften (zu denen Kuba nicht gehört).

Am Beispiel dreier lateinamerikanischer Länder haben Mesa-Lago und Koautoren mit ihrer vergleichenden Untersuchung eine Fülle empirischer Belege für die Überlegenheit marktwirtschaftlich orientierter Wirtschaftspolitik zusammengetragen, aber die Ergebnisse ihrer Analyse sind weder sonderlich neu, noch überraschend. Und der mit den untersuchten Ländern vertraute Leser wird nicht jeden Befund der Autoren uneingeschränkt akzeptieren können oder zumindest eine differenziertere Berücksichtigung der (innen- und
außen-) politischen Rahmenbedingungen fordern, unter denen die wirtschaftlichen und sozialen (Miss-)Erfolge in dem jeweiligen Land zustande gekommen sind. So wird beispielsweise der Leser die Ausführungen über die chilenische Privatisierungspolitik des Pinochet-Regimes (S.81f.) kritischer zur Kenntnis nehmen, der auch das Werk von Carlos Huneeus, “El régimen de Pinochet” (Santiago de Chile 2000, Editorial Sudamericana, 670 S.) studiert hat, in dem die politischen Hintergründe und institutionellen Arrangements der Privatisierungen in Chile ausführlich dargelegt sind.

Trotz solcher Einwände ist die Lektüre des Buches von Mesa-Lago und Koautoren empfehlenswert, und zwar einerseits wegen der methodischen Stringenz des Ländervergleichs (die man bei vielen anderen komparativen Länderstudien vermisst), und andererseits wegen der Fülle an länderspezifischen Detailinformationen und Datenreihen. Das Literaturverzeichnis nennt über 600 Titel, davon knapp 190 zu Chile, über 140 zu Costa Rica und mehr als 220 Titel zu Kuba. Die umfangreichen Literaturangaben zu Kuba dürften gerade auch für Leser in Deutschland eine willkommene Fundgrube sein, da hierzulande - aus unterschiedlichen Motiven – ein besonderes Interesse an dem kubanischen Fall oder dem Fall Kuba(s) wieder erwacht ist. Dankbar werden die an Kuba interessierten Leser zudem konstatieren, dass Mesa-Lago und Koautoren mit zahlreichen Tabellen in ihrer Untersuchung Lücken geschlossen haben, die in den wirtschaftsstatistischen Datenbanken der internationalen Organisationen bestehen.

Den methodischen Grundregeln internationaler Ländervergleiche sind Mesa-Lago und Koautoren weitestgehend gerecht geworden. Da sich die Autoren strikt an die von ihnen vorgegebenen Performance-Kriterien halten, sind auch Länderquerschnittsvergleiche zu einzelnen Zeitabschnitten und/oder Politikbereichen möglich. Besonders lobenswert ist das Bemühen der Autoren um eine möglichst weitgehende Standardisierung des umfangreichen Datenmaterials. Detailliertere Informationen wären allerdings wünschenswert zu den statistischen Prozeduren, mit denen aggregierte Indexzahlen berechnet werden (z.B. in Tabelle V.30) sowie zu den Besonderheiten der Statistiken aus der kubanischen Volkwirtschaftlichen Gesamtrechnung, die während der Untersuchungsperiode auf dem „Material Product System“ (MPS) basierte, und daher nicht ohne weiteres mit den Ergebnissen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung von Chile und Costa Rica vergleichbar sind, die nach dem „System of National Accounts“ (SNA) erstellt wurden. Vergleiche von MPS-Daten mit SNA-Daten sind nur nach teilweise aufwendigen Umrechnungen möglich.

Hartmut Sangmeister
Universität Heidelberg

 

 

Mónica Rubiolo González:

Argentinien: Gesellschaft, Staat und Steuerpolitik. Vergleichende Analyse der Steuerreformen unter den Regierungen Alfonsín und Menem.

Saarbrücken 2000
Verlag für Entwicklungspolitik, 321 S.

Warum müssen wir Steuern bezahlen? Die Antwort ist einfach: die Erhebung von Steuern ist für den Staat eine der Möglichkeiten, sich Einnahmen zu verschaffen, um die staatlichen Leistungen zu finanzieren, die von der Mehrzahl der Staatsbürger gewünscht werden. Wesentlich weniger einfach ist es allerdings, ein effizientes Steuersystem zu etablieren, das von den Bürgern als gerecht oder zumindest als fair akzeptiert wird. Die öffentlichen Finanzen haben eine zentrale Bedeutung für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben im Entwicklungsprozess. Entwicklungsländer, deren staatliche Einnahmesituation in der Regel prekär ist, sehen sich mit besonderen Schwierigkeiten konfrontiert, wenn sie ihre Steuersysteme im Rahmen von Strukturanpassungsprogrammen reformieren wollen (oder sollen). Die Idealvorstellung eines Steuersystems für diese Länder geht davon aus, dass es einerseits möglich ist, einen hinreichend großen Anteil der Staatseinnahmen durch Steuererhebung zu erzielen, um eine exzessive Staatsverschuldung zu vermeiden, und dass andererseits die steuerliche Belastung wirtschaftliche Aktivitäten weder bremst noch zur Verlagerung von Einkünften in das Ausland anreizt. Eine Steuerreform an dieser Idealvorstellung auszurichten, stellt (nicht nur) für Entwicklungsländer eine erhebliche Herausforderung dar. Denn in der Praxis bedeutet Steuerpolitik mehr die Kunst des Machbaren als die Erreichung eines Optimalzustandes; dafür sind mehrere, auch entwicklungsländerspezifische Gründe maßgeblich. So lassen sich beispielsweise die beiden Hauptsteuerarten moderner Steuersysteme - Einkommens- und Verbrauchssteuern – in den informellen Sektoren von Entwicklungsländerökonomien nur sehr begrenzt erheben. Zudem erfordert ein modernes Steuersystem eine effiziente Steuerverwaltung mit qualifiziertem (und entsprechend gut bezahltem) Personal – Voraussetzungen, die in dem öffentlichen Dienst vieler Entwicklungsländer häufig nicht gegeben sind.

Mónica Rubiolo hat sich in ihrer Arbeit mit den Steuerreformen auseinandergesetzt, die in Argentinien von den Regierungen der Präsidenten  Alfonsín (1985-86) und Menem (1991-93) durchgeführt wurden. Von entwicklungspolitischem Interesse ist der Vergleich dieser beiden Steuerreformen insofern, als die Reformmaßnahmen der Regierung Alfonsín noch durch die Ära des binnenmarktorientierten, staatsinterventionistischen Entwicklungsmodells geprägt waren, während die Steuerreform der Regierung Menem schon deutlich von dem neoliberal inspirierten Modell exportorientierter Weltmarktintegration beeinflusst wurde. Während die Steuerreform von Alfonsín zu keiner nachhaltigen Verbreiterung der Steuerbasis und auch zu keiner Stabilisierung des Steueraufkommens führte, zeigte die Reform der Regierung Menem (zumindest zeitweise) beeindruckende fiskalische Ergebnisse, die auch international Beachtung fanden. Der Autorin geht es bei ihrer vergleichenden Untersuchung der beiden argentinischen Steuerreformen jedoch weniger um wirtschaftstheoretische Aspekte optimaler Besteuerung, sondern hauptsächlich um die Fragen, inwieweit die Steuerreformen durch das seinerzeit je dominierende Entwicklungsparadigma geprägt wurden und wie sich in den reformierten Steuersystemen die (gegebenenfalls veränderten) Machtverhältnisse in der argentinischen Gesellschaft widerspiegelten. Die Autorin hat sich insofern eine anspruchsvolle Aufgabe gestellt, als sie die vergleichende Analyse der beiden untersuchten Steuerreformen auf wirtschaftwissenschaftlichen und politikwissenschaftlichen Argumentationsmustern aufbaut.

In einer kurzen Einleitung (Kapitel I) wird zunächst die Hauptfragestellung der Untersuchung formuliert (S.7): Kommt in der chronischen Unfähigkeit des argentinischen Staates, sich die nötigen Finanzmittel für seine Aufgaben von der Gesellschaft zu verschaffen, ein problematisches Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft zum Ausdruck und kann eine gelungene Steuerreform als Indikator für einen Wandel in diesem Verhältnis gelten? Das ist eine durchaus innovative Fragestellung, die zudem weit über den untersuchten argentinischen Fall hinausweist.

Den theoretischen Rahmen für die Analyse der Steuerpolitik liefert M. Rubiolo. in Kapitel II, wobei es ihr hauptsächlich um den Zusammenhang zwischen Gesellschaft, Staat und Finanzierung geht, insbesondere um den Zusammenhang zwischen Entwicklungsstrategie, Staatsreform und Staatsfinanzen. Ein solcher Zusammenhang, der sich u.a. in einer bestimmten Steuerlastquote und einem begrenzten Anteil der Staatsausgaben an der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung manifestiert, wird implizit in den Strukturanpassungsprogrammen à la IWF und Weltbank unterstellt, ohne dabei allerdings die tatsächlichen gesellschaftlichen Zielvorstellungen und Machtverhältnisse in den Reformländern hinreichend zu berücksichtigen.

Die normativen und kontextuellen Dimensionen lateinamerikanischer Steuerpolitik werden in Kapitel III thematisiert, um deutlich zu machen, dass die beiden untersuchten Steuerreformen in Argentinien im Kontext des entwicklungsstrategischen Paradigmenwechsels zu sehen sind, der seit den achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts in (fast) ganz Lateinamerika stattgefunden hat. Anschließend werden in Kapitel IV und V, die inhaltlich und vom Umfang her den Hauptteil der Untersuchung bilden, die Steuerreformen der Regierungen Alfonsín und Menem mit Hilfe eines identischen Analyserasters vergleichend untersucht. Für die Bewertung der jeweils am Ende der beiden Kapitel dargestellten materiellen Ergebnisse dieser beiden Steuerreformen (sektorale, fiskalische und administrative Ergebnisse, Umverteilungsergebnisse sowie Effekte in Bezug auf die Steuerehrlichkeit) erweist sich die jeweils vorangestellte Diskussion der prozessualen Dimension der Steuerreformen und der beteiligten Akteursinteressen als förderlich.

Das Fazit, das die Verfasserin in dem abschließenden Kapitel VI zieht, lautet: der Vergleich der normativen, kontextuellen, prozessualen und materiellen Dimensionen der Steuerreformen der Regierungen Alfonsín und Menem mache Unterschiede deutlich, die auf einen Prozess der Neuformulierung der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft in Argentinien hinweisen, und an Hand dieser Unterschiede sei es möglich, das Scheitern der ersten Steuerreform und den Erfolg der zweiten zu erklären (S.284). Zu diesem Befund ist die Autorin im Februar 1999 gekommen, als ihre Dissertation bei der Fakultät für Sozial- und Verhaltenswissenschaften der Universität Tübingen eingereicht wurde. Zu diesem Zeitpunkt war die finanzielle Bedrängnis noch nicht absehbar, in welche die Regierung des derzeitigen argentinischen Präsidenten de la Rúa geraten ist; möglicherweise würde aus heutiger Sicht die Beurteilung der Erfolgsbilanz der Steuerreform von Menem zurückhaltender ausfallen, da sie sich mittelfristig fiskalisch als nicht nachhaltig erwiesen hat.

M. Rubiolo hat das Schlusskapitel ihrer Arbeit unter das Cicero-Zitat gestellt, dass der Staat zum Nutzen derer geführt werden müsse, die ihm anvertraut sind, nicht zum Nutzen derer, denen er anvertraut ist. Die Untersuchung von Mónica Rubiolo macht deutlich, dass dieses Cicero-Zitat offensichtlich nicht der Leitspruch des Regierungshandelns in Argentinien war und dass insofern Ciceros Imperativ für die Ausgestaltung der beiden untersuchten Steuerreformen wohl kaum entscheidende Bedeutung hatte. Noch deutlicher hätte vermutlich der Einfluss von Akteursinteressen auf Details der argentinischen Steuerpolitik herausgearbeitet werden können, wenn sich die Verfasserin des Analyseinstrumentariums der Neuen Institutionenökonomik bedient hätte, wie z.B. des Principal-Agent-Ansatzes und des Rent-seeking-Ansatzes. Und sicherlich wäre es für den Leser auch interessant, mehr darüber zu erfahren, inwieweit Beratungen und inhaltliche Vorgaben der Bretton-Woods-Institutionen IWF und Weltbank in die konzeptionelle Ausgestaltung der argentinischen Steuerreformen eingeflossen sind, die von der Verfasserin durchaus im Kontext der strukturellen Anpassungsprogramme gesehen werden. Aber auch in der vorliegenden Form ist die Untersuchung auf der Schnittfläche von Politik- und Wirtschaftswissenschaften für Ökonomen und Politikwissenschaftler gleichermaßen höchst lesenswert, da sie auf einem theoretisch und empirisch robusten Fundament ruht. Ein sprachbewusster Leser mag sich allenfalls an diversen Mängeln in der Verwendung der deutschen Sprache stören, die der Verfasserin als Argentinierin unterlaufen sind. Ihr hätte jedoch bei der Endredaktion ihrer Arbeit auffallen müssen, dass die Numerierung der Unterkapitel teilweise fehlerhaft ist.

Mit ihrer Untersuchung hat Mónica Rubiolo einen wichtigen Beitrag für ein besseres Verständnis der Irrungen und Wirrungen von Wirtschaftspolitik in Lateinamerika und speziell in Argentinien geleistet. Mit einer innovativen Fragestellung hat sie konzeptionelles Neuland betreten und Untersuchungsergebnisse erzielt, die deutlich machen, dass Steuerreformen weit mehr bedeuten als ein neues Design von Steuertarifen auf der Mikroebene der wirtschaftlichen Akteure.

Hartmut Sangmeister
Universität Heidelberg


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